Optiker als gefährliche Betriebe? Beitrag zum Teilmonopol der SUVA

Anlässlich eines Vortrags zur "Wirtschaftsfreiheit im Sozialrecht" habe ich mich auch mit dem Teilmonopol der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) befasst. Dieses Teilmonopol beruht auf Art. 117 BV und ist in Art. 66 UVG festgelegt. Dort sind eine Reihe von Betrieben aufgelistet, die obligatorisch bei der SUVA versichert werden müssen. Private Versicherer sind daher von der Versicherung dieser Branchen ausgeschlossen.

Aufgefallen ist mir hier der Fall der P. GmbH, die ihr Personal bei der Schweizerischen Mobiliar Versicherungsgesellschaft gegen Berufs- und Nichtberufsunfälle versichert. Die P. GmbH betreibt ein Optikergeschäft. Ungeachtet der bestehenden Versicherungsbeziehung mit der Mobiliar unterstellte die SUVA den Optiker P unter ihre eigene Versicherung. Sie stützte sich dabei auf Art. 66 Abs. 1 Bst. e UVG, wonach alle "Betriebe, die Metall, Holz, Kork, Kunststoffe, Stein oder Glas maschinell bearbeiten sowie Giessereien" bei ihr selbst obligatorisch zu versichern seien. Die Mobiliar war dann draussen.

Wer die Liste von Art. 66 UVG durchgeht bekommt den Eindruck, dass der Gesetzgeber vor allem industrielle, einigermassen gefährliche Betriebe bei der SUVA versichern wollte. Dass die Gefährlichkeit beim Zusammenstellen dieser Liste eine Rolle gespielt hat, wird auch durch die Materialien unterstützt (Botschaft, S. 208). Ein Optikergeschäft bearbeitet nun zweifellos Glas, doch ist ein Optiker in keiner Weise ein industrieller Betrieb und wohl kaum besonders gefährlich. Es erscheint keineswegs offensichtlich, warum sich ein Optiker nur bei der SUVA versichern lassen können soll.

Öffentliche Unternehmen agieren expansiv; sie tendieren zur ständigen Ausweitung ihrer Tätigkeit. Unter diesem Aspekt ist die offene Abgrenzung des Teilmonopols unglücklich. Als äusserst problematisch erscheint sodann, dass die SUVA in erster Instanz selbst über die Abgrenzung des Teilmonopols entscheiden kann; sie ist in dieser Frage ja offensichtlich befangen (dazu übrigens auch die ältere Anfrage Adriano). Dass die SUVA gleichzeitig auch als Regulator im Bereich der Unfallverhütung tätig ist, verstärkt den negativen regulatorischen Nachgeschmack nur noch. Es wäre am Gesetzgeber, das Teilmonopol (soweit es noch gerechtfertigt ist) klarer zu umschreiben (Spezialitätsprinzip) und die Grundsätze einer guten Public Governance auch im Bereich der Unfallversicherung zu verankern und durchzusetzen.

Was an den "Abzockern" ärgert...

Am 24. November 2013 stimmen wir über die Initiative 1:12 ab (etwas später über die Mindestlohninitiative, die zurzeit in den Räten ist). Als das stärkste Argument der Gegner von 1:12 haben sich offenbar die befürchteten Einnahmen-Verluste für die AHV erwiesen (siehe etwa den "Schlagabtausch" Bigler vs. Alleva). Tatsächlich wird die AHV schon ab einem Jahres-Einkommen von CHF 84'240 zu einer Steuer, da ab dieser Einkommenshöhe den AHV-Beiträgen keine Gegenleistung mehr gegenübersteht. Gemäss der Argumentation der Initiativ-Gegner würde 1:12 das Steueraufkommen (die Umverteilung) beeinträchtigen, da die höheren Einkommen und damit das Steuersubstrat begrenzt würden.

Für einen liberalen Geist schmerzhaft ist, dass der unzulässige Eingriff des Staates in privatwirtschaftlich geregelte Verhältnisse kein allzu schlagkräftiges Argument gegen die Initiative bildet. Wie Norbert Bolz in seinem Buch "die ungeliebte Freiheit" schön beschrieben hat, ist es für den Liberalen nicht einfach, die Freiheit zu verteidigen ("Freiheit wozu?"). Dem Liberalen mangelt es - per definitionem - an einem grossen Plan, nach dem er die Gesellschaft lenken möchte. Der Liberalismus auferlegt diese Planungsaufgabe jedem Einzelnen. Doch wie soll eine Freiheit verteidigt werden, die von den Einzelnen so offensichtlich auch missbraucht werden kann? Jeder kennt das Gesicht (Foto oben), das die 1:12-Initianten der missbrauchten Freiheit im Bereich der Löhne gegeben haben. Ist jemand bereit, auch diese Freiheit zu verteidigen? Ich bin es nicht.

Die liberale Antwort auf 1:12 könnte sich an einer treffenden Analyse von Nassim Nicholas Taleb orientieren (enthalten in seinem Buch "Antifragilität"): Danach handelt derjenige unmoralisch, der Risiken auf andere transferiert, die Gewinne aus diesen transferierten Risiken aber für sich behält. Und tatsächlich! Wir stören uns meist nicht am klassischen Unternehmer, der unter grossem persönlichem und finanziellem Einsatz seine Firma zum Erfolg führt, dafür aber auch angemessen entschädigt wird. Vielmehr stossen wir uns an denjenigen Personen, die durch riskante Entscheidungen Unternehmen an den Abgrund führen, die aber für ihre (Fehl-)Entscheidungen persönlich nicht zur Verantwortung gezogen werden.

Wer der Argumentation von Nicholas Taleb folgt, wird feststellen, dass 1:12 an diesen unredlichen Risikotransfers nichts ändern wird. Dafür ist die Initiative einfach zu grobschlächtig. 1:12 bestraft aber diejenigen, die mit persönlicher Initiative und innovativen unternehmerischen Ideen auch - zu Recht - einen finanziellen Erfolg für sich suchen. 1:12 ändert die Grundkonzeption der liberalen schweizerischen Wirtschaftsverfassung in einer Weise, die zukünftigen Unternehmern jeden Anreiz zum unternehmerischen Denken nimmt. Hoffen wir also, dass diese Intitiative am 24. November 2013 hochkant scheitert.

"Basellandschaftliche Krankenversicherung"

Vor kurzem haben wir in der Vorlesung die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für staatliche Unternehmen behandelt. In diesem Zusammenhang hat mich ein Student darauf aufmerksam gemacht, dass ein staatliches Unternehmen auch dazu eingesetzt werden könnte, andere private Marktteilnehmer zu disziplinieren. Konkret hat er auf die Idee eines HSGlers hingewiesen, dass der Kanton Baselland eine kantonale Krankenkasse gründen könnte, die Gegendruck auf den Prämienanstieg ausüben würde (Die BaZ hat darüber berichtet).

Man kann sich heute darüber streiten, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für den Einstieg des Kantons in den Krankenversicherungsmarkt gegeben sind (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit nach Art. 5 BV). Das Bundesgericht hat kürzlich im Fall Glarnersach diese Voraussetzungen derart gelockert, dass der unternehmerischen Tätigkeit durch den Staat rechtlich kaum noch Grenzen gesetzt sind (siehe dazu zB meine Urteilsbesprechung). 

Die Idee, dass staatliche Unternehmen als "Vorbild" für andere private Unternehmen im Markt dienen können, ist nicht neu (es ist eine Art "Yardstick-Competition"). So habe ich für den Postmarkt schon die Meinung vertreten, dass ein staatliches Unternehmen im Markt als ERSATZ für eine Postmarktregulierung dienen könnte (siehe hier in Deutsch und Englisch). Für den Bereich der Krankenversicherung gibt es dagegen keinerlei Hinweis, dass eine kantonale Krankenkasse positive Effekte auf den Prämienanstieg haben könnte. Dies aus folgenden Gründen:

• Die Krankenversicherung ist bereits ein komplex reguliertes System. Eine kantonale Krankenkasse würde keine neuen unternehmerischen Spielräume für die privaten Krankenkassen schaffen, sondern zusätzliche Komplexität in dieses System bringen.
  
• Der Kanton hat schon vielfältige Spielräume zur Beeinflussung der Krankenkassenprämien. Der Kanton ist Eigentümer der meisten Spitäler und agiert gleichzeitig als Preisregulator (zB Art. 47 KVG).  Es ist prima vista nicht ersichtlich, wieso sich der Kanton als zusätzlicher Eigentümer einer Krankenkasse nun plötzlich anders verhalten würde.
  
• Setzt die kantonale Krankenkasse ihre Prämien nach politischen Gesichtspunkten fest, so verliert sie an Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit. Setzt sie ihre Prämien nach unternehmerischen Gesichtspunkten fest, so verhält sie sich gleich wie die Privaten und verliert ihre Rechtfertigung.
  
• Soll die kantonale Krankenkasse tatsächlich Prämiendruck ausüben, müsste sie über Marktmacht verfügen. Dies kann sie aber nur erreichen, wenn ihr der Kanton in unzulässiger Weise Wettbewerbsvorteile einräumt. So sind ein "Wissenstransfer aus der Gesundheitsdirektion" angedacht und eine zinsgünstige "Finanzierung vom Staat". Ersteres ist ein unauflösbarer Interessenkonflikt. Letzteres ist nichts anderes als eine Quersubventionierung von Risiken durch den kantonalen Steuerzahler.
  

Zusammenfassend: Es wäre angebracht, wenn sich die Gesetzgeber (im Bund und in den Kantonen) dazu hinreissen könnten, die bestehende Regulierung und die bestehenden Instrumente zum Tragen zu bringen statt weitere ungewisse Regulierungsexperimente und Einbrüche in die privatwirtschaftliche Ordnung zu erwägen. Ein regulatorischer Handlungsbedarf im Bereich der Krankenversicherung ist durchaus ausgewiesen.