Am 13. Dezember 2012 wurde von der FDP-Fraktion das Postulat 12.4172 mit dem Titel «Für eine freie Wirtschaftsordnung: Gegen Wettbewerbsverzerrung durch Staatsunternehmen» eingereicht. Später, am 22. September 2015, hat Nationalrat Peter Schilliger mit seinem Postulat 15.3880 «Konkurrenziert der Staat die Wirtschaft? Übersicht tut not» nachgelegt. Die beiden Postulate wurden angenommen und Berichte zu den beiden Themen stehen aus. Aufgrund der Vielfalt und Komplexität der öffentlichen Unternehmen in der Schweiz wird die Erfüllung dieser Postulate nicht einfach sein; dies bestätigt eine von uns kürzlich erstellte Studie.
Der Begriff der «Wettbewerbsverzerrung» ist weder ökonomisch noch rechtlich abschliessend fundiert. Häufig – und allenfalls vorschnell – wird er mit einem Verständnis von «fairem Wettbewerb» in Verbindung gebracht. Wer jedoch die Fairness des Wettbewerbs ins Spiel bringt, wird schnell die Frage beantworten müssen: Fair für wen? Die Konkurrenten oder (auch) die Konsumenten?
Unserer Auffassung sind bei der Analyse öffentlicher Unternehmen zunächst die - im Ideal - vom Verfassungsgeber explizit formulierten Ziele für einen Bereich der Wirtschaft zu eruieren. Besteht dann auch ein belastbares Verständnis der Funktionsbedingungen des Wettbewerbs in den Märkten, in denen das öffentliche Unternehmen agiert, so kann festgestellt werden, ob dieses Unternehmen die normativen Verfassungsziele für den Markt tatsächlich fördert oder beeinträchtigt. Entsprechend wäre dann zwischen nicht zu beanstandenden, blossen Wettbewerbsveränderungen und unerwünschten Wettbewerbsverzerrungen zu unterscheiden. Mit anderen Worten: Verschlechtert ein öffentliches Unternehmen die Wettbewerbsergebnisse in einem Markt, wäre dies durch regulatorische Reformen zu korrigieren. Damit sind hinsichtlich Wettbewerbsverzerrungen keine pauschalen Aussagen möglich, sondern die Verhältnisse sind in jedem Einzelfall separat zu analysieren. Gefordert ist vor allem die Politik.
Unsere für den Telekommunikationsmarkt erstellte Studie erlaubt gewisse Rückschlüsse auf den Begriff des «Grundsatzes der Wirtschaftsfreiheit» (Art. 94 BV), der Eingriffe des Staates in den Wettbewerb beschränkt. Die richtige Anwendung des Grundsatzes bleibt oft unklar. Mit dem von uns vorgeschlagenen Konzept können das gesetzgeberische Motiv und die empirisch messbaren Auswirkungen einer Massnahme im Lichte der jeweils vorgegebenen Verfassungsziele rational verknüpft werden. Der ökonomische Marktversagensbegriff wird so normativ-rechtlich rückgebunden. Während der sog. «Grundsatzes der Wirtschaftsfreiheit» auf die Kompetenzen des Bundes zielt (das Können), spricht der Begriff der Wettbewerbsverzerrung also eher das Sollen an.
Spezifisch für dynamische, innovationsgetriebene Märkte fordern wir eine Betrachtung der Unternehmen in ihrem «Ökosystem»; bei der Regulierung ist die «tiefe Unsicherheit» über die Entwicklung dieser Märkte in der Zukunft zu berücksichtigen.
St.Gallen, 17. November 2017
