Wieder Ärztestopp

Der Ständerat hat am 5. Juni 2013 der Wiedereinführung der Zulassungsbeschränkung für Spezialärzte zugestimmt. Die vom Nationalrat vorgesehene Ausnahme vom Bedürfnisnachweis für Ärzte, die während 5 Jahren an einem Schweizer Spital gearbeitet haben, lehnte er ab (NZZ vom 5. Juni 2013).

Der in Art. 55a KVG Ärztestopp hat mittlerweile eine längere Geschichte. Er wurde zunächst befristet auf drei Jahre auf den 1. Januar 2001 in Kraft gesetzt. Die Ausführungsverordnung wurde am 3. Juli 2001 erlassen und am 4. Juli 2001 in Kraft gesetzt (AS 2000 2305). Am 8. Oktober 2005 wurde beschlossen, dass die Massnahmen nach Art. 55a KVG vom Bundesrat einmal verlängert werden dürfen (AS 2005 1071). Auf dem Wege der dringlichen Gesetzgebung wurde Art. 55a KVG schliesslich nochmals bis zum 31. Dezember 2009 (AS 2008 2917) und zuletzt bis zum 31. Dezember 2011 verlängert (AS 2009 5265). Die jetzt beschlossene Wiedereinführung soll wieder dringlich in Kraft treten und vom 1. Juli 2013 bis vorerst am 30. Juni 2016 gelten. Eine definitive Lösung liegt in weiter Ferne.

Der Ärztestopp wird heute vor allem hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit dem Freizügigkeitsabkommen diskutiert. Die Wirtschaftsfreiheit steht im Hintergrund. Die faktischen Auswirkungen der Zulassungsbeschränkung im KVG-Bereich auf die Möglichkeiten der Ärzte, ihren Beruf selbständig auszuüben, sind aber offenkundig. Sie wurden vom Bundesgericht ausführlich in einem Entscheid vom 27. November 2003 thematisiert. Das Bundesgericht ist damals zum Schluss gekommen, der Ärztestopp sei mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar. Einen Freipass hat das Bundesgericht dem Parlament aber nicht erteilt. Die Bedürfnisklausel ist eine "wirtschaftspolitische Bazooka", die mit der Wirtschaftsfreiheit grundsätzlich unvereinbar ist. Die Anwendung der "provisorisch" eingeführten Bedürfnisklausel über einen mittlerweile derart langen Zeitraum sprengt wohl die Grenzen, die das Bundesgericht schon damals grosszügig gesetzt hat. Hingewiesen sei nur auf folgende Aussagen des höchsten Gerichts:

“Ein grosser Teil der ärztlichen Leistungen wird über die obligatorische Krankenpflegeversicherung abgerechnet. Durch den Zulassungsstopp wird den betroffenen Ärzten zwar nicht rechtlich, aber doch faktisch die Führung einer eigenen Praxis wesentlich erschwert. Sofern sie dennoch eine solche eröffnen, erleiden sie durch die Nichtzulassung einen erheblichen Wettbewerbsnachteil...”

— BGE 130 I 26, 42

“Die Bundesversammlung wollte somit in Art. 55a KVG die Grundlage schaffen, um auf Verordnungsstufe die zu erwartende Zunahme von Leistungserbringern im ambulanten Bereich nach dem Bedürfnis begrenzen zu können. Sie war sich im Klaren darüber, dass es dabei um ein nicht unproblematisches Vorgehen ging, nahm aber mangels kurzfristig verfüg- und realisierbarer Alternativen den Zulassungsstopp als vorübergehende Lösung dennoch für maximal drei Jahre in Kauf.”

— BGE 130 I 26, 46

“Eine dauernde vollständige Abschottung des Marktes gegenüber neuen Konkurrenten liesse sich mit der Wirtschaftsfreiheit hier wohl kaum vereinbaren. Umgekehrt wäre eine kurzfristig erfolgende Einschränkung für bereits praktizierende Ärzte aber bedeutend gravierender als für solche, die eine Praxiseröffnung erst planen. Eine zeitlich beschränkte Bevorzugung der bestehenden Praxen lässt sich deshalb rechtfertigen. Der Gesetzgeber hat den Zulassungsstopp in Art. 55a Abs. 1 KVG auf drei Jahre begrenzt, was als einmalige Frist (ohne Möglichkeit einer Verlängerung) zu verstehen ist (AB 2000 N 351).”

— BGE 130 I 26, 54

“Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, damit werde die Wirkung der angefochtenen Regelung von vornherein vereitelt. Die Massnahme sei daher ungeeignet, das angestrebte Ziel zu erreichen. Dies ist in der Tat nicht völlig von der Hand zu weisen.”

— BGE 130 I 26, 55

“Sodann ist die angefochtene Regelung in ihrer Geltungsdauer auf drei Jahre befristet. Die Eröffnung einer eigenen Praxis wird damit nicht definitiv verunmöglicht, sondern um höchstens drei Jahre verzögert.”

— BGE 130 I 26, 61

Verfassungswidrige Fernsehabgabe

Am 29. Mai 2013 hat der Bundesrat die Botschaft für eine neue Abgabe im Bereich Radio und Fernsehen verabschiedet. Die Abgabe soll grundsätzlich von allen Haushalten und Unternehmen entrichtet werden, die heutige Empfangsgebühr ersetzen sowie etwas tiefer ausfallen. Gestützt wird die Abgabe auf Art. 93 BV.

​Da die Abgabe unabhängig davon erhoben wird, ob ein Haushalt überhaupt ein Fernsehgerät besitzt, handelt es sich bei dieser Abgabe um eine neue Steuer. Ein Gutachten von Georg Müller und Peter Locher qualifiziert die Abgabe als "Kostenanlastungssteuer". Eine Kostenanlastungssteuer ist eine Sondersteuer, welche einer bestimmten Gruppe von Personen auferlegt wird, weil diese Personen zu den Aufwendungen eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der  Steuerpflichtigen.

Gemäss der verfassungsrechtlichen Kompetenzausscheidung darf der Bund nur jene Abgaben erheben, die ihm die Bundesverfassung zuweist, während die Kantone alle jene Abgaben erheben dürfen, die nicht ausschliesslich dem Bund vorbehalten sind.  Für die Erhebung von Steuern (einschliesslich Kostenanlastungssteuern) benötigt der Bund eine ausdrückliche Ermächtigung in der Bundesverfassung. Die Steuern des Bundes finden sich entsprechend in der Finanzverfassung aufgezählt. Die Steuerkompetenzen des Bundes sind sachlich und in der Höhe begrenzt und - als Schweizer Besonderheit - sogar zeitlich befristet. Im Jahr 1989 konnte Böckli diesen Verfassungsvorbehalt für neue Bundessteuern noch ohne zu zögern als eine "der eifrigst gehüteten praktisch wirksamen Verfassungsregeln der Schweiz" bezeichnen. Dies hat sich mittlerweile geändert.

In Art. 93 BV findet sich weder explizit noch implizit ein Hinweis darauf, dass gestützt auf diese Bestimmung eine Steuer erhoben werden könnte. Als allgemeine Gebühr wäre die Abgabe nur dann zulässig, wenn praktisch alle Haushalte in der Schweiz die Möglichkeit zum Empfang von Fernsehprogrammen haben (und m.E. diese Möglichkeit auch tatsächlich nutzen). Zugegeben: Das Internet und die damit einhergehende Gerätekonvergenz hat es schwieriger gemacht, den Empfang von Fernsehprogrammen in den Haushalten zu kontrollieren. Dennoch geht der nun vorliegende Entwurf ohne Weiteres davon aus, dass es keine Personen in der Schweiz gibt, die bewusst auf den Konsum von Fernsehprogrammen verzichten. Dies erscheint doch unerhört, ist doch offensichtlich das Gegenteil der Fall. Die Haushaltsabgabe ist daher verfassungswidrig.

Die Vorlage des Bundesrates steht im Einklang mit neueren Lehrmeinungen, wonach nur noch die wichtigsten Bundessteuern in der Verfassung verankert werden müssten (also die Steuern, die einen fiskalischen Zweck verfolgen, einen hohen Ertrag abwerfen und stark in das kantonale Steuersubstrat eingreifen). Führt man diesen Gedanken weiter, so könnte der Bund seinen gesamten Staatshaushalt mittels "Sonderabgaben" finanzieren, da er mit seinen Sachkompetenzen automatisch auch die Möglichkeit zur Erhebung von "Sonderabgaben" erhielte. Es ist aber kaum einleuchtend, dass der Verfassungsgeber die "gewöhnlichen" Steuerkompetenzen des Bundes zeitlich, sachlich und in der Höhe begrenzt, gleichzeitig aber ein Ausweichen des Bundesgesetzgebers auf eine Finanzierung mittels unbegrenzter Sachkompetenzen zulässt.​ Das Parlament, so scheint es, fühlt sich in der Auslegung der Finanzverfassung heute weitgehend frei. Darauf deuten eine ganze Reihe von Sonderabgaben hin, die neu geschaffen wurden: Genannt sei hier nur der Zuschlag auf den Elektrizitätsnetzkosten und die CO2-Abgabe.

Der obige Text ist ein Auszug aus Argumenten, die in meinem mit Yannick Wettstein geschriebenen Aufsatz "Rechtsfragen um Kostenanlastungssteuern", in: Archiv für Schweizerisches Abgaberecht ASA 78 (2010), Nr. 9, S. 537-568, enthalten sind.​

Raumfahrernation Schweiz

Die Lektüre der Bundesverfassung führt den geduldigen Leser zu Art. 87, der sich mit der Verkehrspolitik des Bundes befasst. Die Bestimmung mit dem Titel "Eisenbahnen und weitere Verkehrsträger" lautet kurz:

“Die Gesetzgebung über den Eisenbahnverkehr, die Seilbahnen, die Schifffahrt sowie über die Luft- und Raumfahrt ist Sache des Bundes.”

— Art. 87 Bundesverfassung

Der Schweizer Verfassungsgeber befasst sich also - wohl in weiter/weiser Voraussicht - auch mit dem Verkehr zwischen Planeten, Asteroiden und Planetoiden bis hin zu fernen Sternensystemen und anderen Galaxien. Was hat es damit auf sich? Wie Martin Lendi in seinem Kommentar zu dieser Bestimmung ausführt, geht es hier nicht um die Regelung der Erforschung des Weltraums, sondern um die Regelung der Raumfahrt als Verkehrsträger. Die Formulierung der Norm und ihre Entstehungsgeschichte legen nahe, dass der Bund den Güter- und Personenverkehr im Weltraum nicht nur regeln, sondern auch monopolisieren darf. Er darf also eine Art Weltraum-SBB schaffen.

Der Entwurf zur neuen Verfassung vom 20. November 1996 wollte sich noch auf die "Luftfahrt" beschränken und erwähnte die "Raumfahrt" nicht.​ Das Parlament hat die Raumfahrt in der Verfassung verankert, da die Kompetenz des Bundes in diesem Bereich "offensichtlich" sei (Votum Aeby Pierre). Im Hinblick auf die beschränkten Aktivitäten des Bundes in der Raumfahrt ist kaum erklärbar, wieso dieser Bereich als Monopolkompetenz in die Verfassung Eingang finden musste. Die "Vorratshaltung" an brach liegenden Kompetenzen ist aber für die schweizerische Wirtschaftsverfassung typisch. Angesichts der Budgetkürzungen in der staatlichen Raumfahrt und des Aufkommens starker privater Anbieter ist allerdings erstaunlich, welche Tätigkeiten sich der Bund im Bereich der Raumfahrt selber zutraut (siehe z.B. Economist vom 27. April 2013, "Private Space Flight").