Regulierungsradar

In verschiedenen Märkten sind die rechtlichen Rahmenbedingungen von einer derart grossen Komplexität und Dynamik geprägt, dass vor allem kleinere und mittlere Marktteilnehmer überfordert werden. Die Anpassung an sich ständig ändernde Rahmenbedingungen und die vorausschauende Berücksichtigung zukünftiger Rechtsentwicklungen in das unternehmerische Handeln von heute bindet gerade bei diesen kleineren Marktteilnehmern überproportional Ressourcen.

Eines unserer ersten Projekte im Rahmen des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Energieforschung und des HSG-Centers for Energy Innovation, Governance and Investment ist die Erstellung eines monatlichen Regulierungsradars, der zukünftige Rechtsentwicklungen erfasst und dynamisch verfolgt. Mit unseren Partnern aus der Praxis - insbesondere der Stadt St.Gallen - werden wir versuchen, die Entwicklungen in ihren Auswirkungen auf Energieunternehmen abzuschätzen und allenfalls weitere Handlungsstrategien zu entwickeln. Das Projekt soll vor allem Energieversorger auf kommunaler und regionaler Ebene in die Lage versetzen, sich auch proaktiv in Regulierungsprozesse einzubringen und ihren unternehmerischen Handlungsspielraum zu schützen.

Das Projekt soll in der zweiten Jahreshälfte 2014 umgesetzt werden und wurde gestern zum Auftakt des 5. St.Galler Forums für das Management Erneuerbarer Energien vorgestellt. Bei Interesse an diesem Projekt stehe ich gerne als Kontaktperson zur Verfügung.

Ernährungssouveränität als Ziel der Landwirtschaft?

Heute werde ich an den 4. Luzerner Agrarrechtstagen zum geltenden Agrarverfassungsrecht sprechen. Die Tagung stellt die angekündigten agrarpolitischen Initiativen von Bauernverband/SVP und von den Grünen ins Zentrum. Die beiden Initiativen weisen Parallelen auf und strotzen vor kaum auflösbaren Zielkonflikten. Bezüge bestehen vor allem zum Begriff der "Ernährungssouveränität", der mit der Agrarpolitik 2014-2017 Eingang in Art. 2 Abs. 4 LwG gefunden hat. Konzepte, die dadurch angesprochen, sind in etwa die folgenden:

• Selbstbestimmte Produktionsentscheide vor globalisiertem Wettbewerb ("fair trade")
• Lokale Produktion vor weltweiten Importen ("Selbstversorgung", "Globalisierungsdruck")
• Kleinbauern vor Grossbauern ("faire Arbeitsbedingungen")
• Nachhaltige, umweltgerechte Produktion vor zerstörerischer Massenproduktion
• Qualitativ hochstehende Nahrungsmittel in genügendem Ausmass ("Ernährungssicherheit")

Die obige Liste ist weder abschliessend noch werden die Punkte von allen "Bannerträgern" notwendigerweise gleichermassen geteilt (so auch der Bundesrat in seiner Botschaft zur AP2014, 2160 ff.). Was "Ernährungssouveränität" eigentlich bedeutet, bleibt auch bei näherer Betrachtung unklar, ebenso die konkreten Massnahmen, die der Begriff implizieren soll. Klar ist lediglich, dass viele Teilgehalte dieser Anliegen schon heute durch die Verfassung zum Ausdruck gebracht werden (Art. 104 BV: Versorgung, Umwelt, Besiedlung). Angestrebt ist also lediglich eine Verschiebung der Gewichte. Doch in welche Richtung?

“Der Bund sorgt dafür, dass die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion einen wesentlichen Beitrag leistet zur:
a. sicheren Versorgung der Bevölkerung;
b. Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Pflege der Kulturlandschaft;
c. dezentralen Besiedlung des Landes.”

— Art. 104 Abs. 1 BV

Die Schweizer Landwirtschaftspolitik ist selbstbestimmt. Der Abschluss völkerrechtlicher Vereinbarungen (WTO-Landwirtschaftsabkommen, Freihandelsabkommen mit der EU, etc.) steht einer selbstbestimmten Politik nicht entgegen, weil die Schweiz sich freiwillig gebunden hat. Die gegenseitige (bescheidene) Öffnung der Agrarmärkte hat zu einem grösseren und besseren Angebot an Nahrungsmitteln in der Schweiz geführt, was die Frage aufwirft: Geht die "Ernährungssouveränität" nicht einfach auf Rechnung der Konsumenten? Wer lokale Produktion vor weltweiter Konkurrenz schützen möchte, muss sich fragen, ob er denn auch auf französischen Käse zugunsten von Emmentaler oder auf Amarone zugunsten von Beerliwein aus der Bündner Herrschaft verzichten möchte? Der anspruchsvollere Konsument wird auch kaum die signifikanten Qualitätsverbesserungen preisgeben wollen, zu der ein schwächerer Grenzschutz und stärkerer Wettbewerb massgeblich beigetragen haben. Wer hätte gedacht, dass junge unternehmerische Winzer auch in der Schweiz einmal tollen Wein produzieren könnten?

Wer vor allem Kleinbauern schützen möchte, wird sich entscheiden müssen, ob er denn die Kleinbauern in der Schweiz oder Honduras meint? Ein Schutz der Kleinbauern in der Schweiz ist ohne Grenzschutz nicht machbar, was auf Kosten der Bauern in Entwicklungsländern geht. Und wer in der "Ernährungssouveränität" einen möglichst hohen Selbstversorgungsgrad erblickt, wird sich den Einwand gefallen lassen müssen, dass ein hoher Selbstversorgungsgrad mit Hobby-Kleinbauern nicht erreichbar sein wird.

Auch ist weitgehend anerkannt, dass ein hoher Selbstversorgungsgrad in einem gewissen Widerspruch zum Anliegen der nachhaltigen Flächenbewirtschaftung steht und mit rein biologischer Landwirtschaft wohl eher weniger produziert würde. Und bedeutet nachhaltige Bewirtschaftung immer auch einen Verzicht auf Gentechnik, selbst wenn gentechnisch veränderte Pflanzen den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln reduzieren? Ist es umweltfreundlicher, einen spanischen Apfel in die Schweiz zu transportieren oder einen Schweizer Apfel das ganze Jahr in einem Schweizer Kühlhaus zu lagern?

Der Begriff "Ernährungssouveränität" ist unumstritten, gerade weil er mit beliebigen Zielen verbunden werden kann. Die Zielkonflikte, die der Begriff in sich birgt, sind aber immens und bis anhin kaum ausdiskutiert. Wer die Schweizer Agrarpolitik in eine bestimmte Richtung ändern möchte, wird viel konkreter sagen müssen, wo er denn genau hin will.

Begrenzung von Zweitwohnungen

Nach einer langen Reihe von Bundesgerichtsentscheiden zur unmittelbaren Geltung des Zweitwohnungsartikels (Art. 75b BV) ist am 27. März 2014 wieder ein Entscheid zu anderen Steuerungsversuchen in diesem Bereich ergangen: In BGer 2C_1076/2012 hat das Bundesgericht zur Zulässigkeit einer Steuer auf Zweitwohnungen Stellung genommen und diese bejaht. Danach kann von Eigentümern von Zweitwohnungen eine jährliche Abgabe von 2 ‰ des Vermögenswertes der Zweitwohnung verlangt werden (bei einem Wert von CHF 1'000'000 also jährlich CHF 2'000 zusätzlich zu anderen Steuern). Nicht steuerpflichtig sind die Eigentümer, die ihre Wohnungen touristisch bewirtschaften, also Dritten zur Verfügung stellen. Mit diesem faktischen Bewirtschaftungszwang soll den "kalten Betten" entgegengewirkt werden und die Nutzung der Zweitwohnung von durchschnittlich 30-40 Tagen im Jahr auf 150-200 Tage im Jahr gesteigert werden.

Der Entscheid erscheint als Zwangsvariante der "sharing economy" und ist rechtlich nicht besonders überraschend. Das Bundesgericht hat die Bemühungen der Berggemeinden zur Eindämmung der "kalten Betten" regelmässig unterstützt. Bei nicht selbst genutzten Hauptwohnungen in Ferienorten hat das Gericht einen effektiven Vermietungszwang als rechtmässig beurteilt (BGE 135 I 233). In BGE 117 Ia 141 hat es eine Anordnung, mindestens 80 m2 einer Wohnung als Erstwohnung zur Verfügung zu stellen, geschützt, obwohl der Eigentümer dann nur noch 14,4 m2 der Wohnung für sich selbst nutzen konnte. In BGer 2P.190/2006 wurde eine Ersatzabgabe von 20% des Kaufpreises (konkret CHF 246'000) bei Entlassung einer Wohnung aus der Erstwohnungspflicht als rechtmässig angesehen.

Massstab für die Prüfung dieser Massnahmen ist vor allem die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV). Diese schützt das Recht, sein Eigentum in den Schranken der Rechtsordnung frei zu nutzen. Unter diesem Gesichtspunkt ist es nicht selbstverständlich, dass die als Ferienwohnung gedachte eigene Liegenschaft nicht als solche genutzt werden kann. Auch würde man im allgemeinen Sprachgebrauch die faktische Pflicht, die eigene Ferienwohnung mit anderen zu teilen ("touristische Bewirtschaftung"), nicht ohne weiteres mit "Eigentum" verbinden. Dennoch sieht das Bundesgericht die obigen Massnahmen ohne weiteres als mit der Eigentumsgarantie vereinbar an. Das öffentliche Interesse an der Begrenzung kalter Betten sei ausgewiesen; ein Bewirtschaftungszwang sei auch geeignet und notwendig, dieses Ziel zu erreichen. In diesem Zusammenhang sind jedoch weiterführende Überlegungen angebracht:

• Ob die Zweitwohnungssteuer das angestrebte Ergebnis erreicht, kann an sich nur in einer Evaluation der Massnahme festgestellt werden. Zeigt sich, dass das Ziel nicht erreicht werden kann, so stehen bei der Steuer plötzlich nur noch finanzielle Interessen der Gemeinde im Vordergrund, was hier vor allem Fragen der Gleichbehandlung (der Ortsansässigen und Ortfremden) aufwirft. Über die Frage der tatsächlichen Wirkungen der Massnahme geht das Bundesgericht aber im Wesentlichen hinweg und begnügt sich mit einer Plausibilitätsprüfung. Eine spätere Evaluation des Erlasses ist nicht vorgesehen, sodass die Steuer wohl bleibt, selbst wenn sie sich als unwirksam erweist.
• Raumplanerische Massnahmen wie die vorliegende sind Ausdruck eines Trends zu einer dichteren und immer detaillierteren Regelung der Nutzung des Grundeigentums. Die Raumplanung hat die ursprüngliche Ausrichtung auf Brandschutz, Wohnhygiene und Nachbarsschutz in den letzten Jahrzehnten verlassen und ist heute auch als Instrument der Sozialgestaltung anzusehen. Dies zeigt sich einerseits an der Aufnahme energie-, umwelt-, verkehrs- und sozialpolitischer Anliegen in der Raumplanung. Andererseits manifestiert sich der Trend zur raumplanerischen Sozialgestaltung auch im verstärkten Aufkommen "kooperativer Planung", in der zusätzliche Geschosse und zusätzliche Ausnutzung nur als Gegenleistung für das Erfüllen politischer Vorgaben gewährt werden. Die Eigentumsgarantie, in der Juristen eigentlich immer noch eine "Baufreiheit" sehen, zieht dem Staat hier offenbar kaum Schranken.