Mindestlöhne in der Schweiz

Nach dem Scheitern der Initiative 1:12 steht das nächste soziale Umbauprojekt an, die Mindestlohn-Initiative. Die Initiative wird zurzeit in den Räten behandelt. In der klassischen Sichtweise erhöht ein Mindeslohn künstlich den Preis der Arbeit, was die Nachfrage nach Arbeitnehmern reduziert, also die Arbeitslosigkeit steigen lässt. Unter gewissen Annahmen kann ein Mindeslohn aber sowohl Beschäftigung als auch Löhne steigen lassen. Die genauen Beschäftigungseffekte eines Mindestlohns sind also nach wie vor unklar. Ob diese generelle Aussage auch für einen europaweit einmalig hohen Mindestlohn von CHF 22 pro Stunde gilt, dürfte allerdings fraglich sein.

Das grosse soziale Umbauprojekt "Mindestlohn" ist jedoch gar nicht so revolutionär, wie es scheint. Viele Gesamtarbeitsverträge sehen heute Mindestlöhne vor. Diese Gesamtarbeitsverträge können allgemeinverbindlich erklärt werden. Sie sind dann durch alle Arbeitgeber der Branche zwingend zu befolgen. Werden in einer Branche die orts-, berufs- oder branchenüblichen Löhne und Arbeitszeiten wiederholt in missbräuchlicher Weise unterboten, so besteht die Möglichkeit einer erleichterten Allgemeinverbindlicherklärung. Besteht ein solches "Lohndumping" und liegt kein Gesamtarbeitsvertrag mit Bestimmungen über Mindestlöhne vor, der allgemein verbindlich erklärt werden kann, so kann ein Normalarbeitsvertrag erlassen werden, der differenzierte Mindestlöhne vorsieht.

Gemäss der Botschaft des Bundesrates zu der Mindestlohn-Initiative (S. 1228 ff.) sind 50% der Arbeitsverhältnisse durch Gesamtarbeitsverträge geregelt. Die meisten dieser Gesamtarbeitsverträge sehen verbindliche Mindestlöhne vor. Ein Viertel der Arbeitsverhältnisse ist durch allgemeinverbindliche Gesamtarbeitsverträge geregelt, deren Bestimmungen nicht unterboten werden dürfen.

Es bestehen entsprechend schon heute Instrumente, die nach Branchen und Regionen differenzierte Lösungen für Tieflohnbereiche erlauben. Die meisten dieser Instrumente kommen unter Mitwirkung der Sozialpartner zum Einsatz. Wieso ein zentral gesteuerter, undifferenzierter Mindestlohn diesen Instrumenten überlegen sein sollte, haben die Initianten bisher nicht darlegen können. Der von der Initiative angestrebte Umbau des Arbeitsmarktes und seiner sozialpartnerschaftlich geschaffenen Strukturen ist daher, so zumindest meine Auffassung, weder sachgerecht noch erforderlich.

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Art. 110a (neu) Schutz der Löhne
1 Bund und Kantone treffen Massnahmen zum Schutz der Löhne auf dem Arbeitsmarkt.
2 Sie fördern zu diesem Zweck insbesondere die Festlegung von orts-, berufs- und branchenüblichen Mindestlöhnen in Gesamtarbeitsverträgen und deren Einhaltung.
3 Der Bund legt einen gesetzlichen Mindestlohn fest. Dieser gilt für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer als zwingende Lohnuntergrenze. Der Bund kann für besondere Arbeitsverhältnisse Ausnahmeregelungen erlassen.
4 Der gesetzliche Mindestlohn wird regelmässig an die Lohn- und Preisentwicklung angepasst, mindestens aber im Ausmass des Rentenindexes der Alters- und Hinterlassenenversicherung.
5 Die Ausnahmeregelungen und die Anpassungen des gesetzlichen Mindestlohnes an die Lohn- und Preisentwicklung werden unter Mitwirkung der Sozialpartner erlassen.
6 Die Kantone können zwingende Zuschläge auf den gesetzlichen Mindestlohn festlegen.

Art. 197 Ziff. 84 (neu)
8. Übergangsbestimmung zu Art. 110a (Schutz der Löhne)
1 Der gesetzliche Mindestlohn beträgt 22 Franken pro Stunde. Bei der Inkraftsetzung von Artikel 110a wird die seit dem Jahr 2011 aufgelaufene Lohn- und Preisentwicklung nach Artikel 110a Absatz 4 hinzugerechnet.
2 Die Kantone bezeichnen die Behörde, die für den Vollzug des gesetzlichen Mindestlohnes verantwortlich ist.
3 Der Bundesrat setzt Artikel 110a spätestens drei Jahre nach dessen Annahme durch Volk und Stände in Kraft.
4 Falls innert dieser Frist kein Ausführungsgesetz in Kraft gesetzt wird, erlässt der Bundesrat unter Mitwirkung der Sozialpartner die nötigen Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg.

Prostitution aus wirtschaftsrechtlicher Sicht

Der am 13. Dezember 2012 eingereichte Vorstoss 12.4162 von Marianne Streiff-Feller hat am Wochenende mit viel Getöse den Weg in die Öffentlichkeit gefunden. "43 Politiker fordern Prostitutions-Verbot" titelte die Schweiz am Sonntag und in der Folge eine ganze Reihe weiterer Medien.

Das Bundesgericht hat in einem Leitentscheid vom 8. Oktober 1975 entschieden, dass die Ausübung der Prostitution unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) steht (BGE 101 Ia 473). Das Bundesgericht macht diese Aussage unter dem Vorbehalt des strafrechtlich abgesteckten Handlungsrahmens (Art. 199 StGB), was als fragwürdige Einschränkung erscheint. Es ist nämlich nicht der Gesetzgeber, der die Reichweite der Wirtschaftsfreiheit festlegen könnte; vielmehr müssen sich die gesetzgeberischen Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit gemäss der verfassungsrechtlichen Schrankenordnung rechtfertigen lassen (Art. 36 BV). Ein absolutes Verbot des "ältesten Gewerbes der Welt" würde diese Rechtfertigungshürde kaum nehmen und die Wirtschaftsfreiheit entsprechend in unzulässiger Weise einschränken.

“Le fait que la prostitution puisse être considérée comme contraire aux moeurs n’a pas pour effet de priver les personnes qui s’y livrent professionnellement du droit d’invoquer l’art. 31 Cst. [liberté du commerce et de l’industrie]”

— BGE 101 Ia 473, 476, E. 2

Wer die Existenz eines Marktes für Prostitutionsdienstleistungen akzeptieren kann, wird sich die Frage nach einer vernünftigen Regulierung dieses Marktes stellen. Den Weg zu einer solchen "vernünftigen" Regulierung versperren unheilige Allianzen. Auf der einen Seite konservative Moralisten, welche in der Prostitution eine Bedrohung von Ehe, Familie und guten Sitten sehen. Auf der anderen Seite vor allem linke Feministinnen, welche jede Prostitution als Verletzung der körperlichen Integrität der Frau einstufen. Nicht einsehen wollen diese (politischen) Kreise, dass Prostitution auch ein freiwillig gewählter und freiwillig ausgeübter Beruf sein kann; es geht eben vielfach nicht um Menschenhandel (dazu die spannende Analyse der Soziologin Laura Maria Agustin, "Sex at the Margins: Migration, Labour Markets and the Rescue Industry" und folgendes Interview). Es verwundert nach dem Gesagten nicht, dass die aus diesen unheiligen Allianzen entstehende Regulierung primär auf eine Verdrängung und Repression der Prostitution ausgerichtet ist. Nicht das Ziel scheint es zu sein, den betroffenen Frauen die Ausübung ihres Gewerbes auf möglichst selbständige Art und ohne Druck von Dritten (Zuhältern) zu ermöglichen.

Auch für Fachpersonen dürfte es nicht einfach sein, die Eckpunkte einer "vernünftigen" Regulierung der Prostitution zu umreissen. Auf der anderen Seite kann auch der Laie ohne weiteres unvernünftige Regulierung erkennen: So sind die Anforderungen der am 1. Juli 2012 in Kraft getreten Stadtzürcher Prostitutionsgewerbeverordnung derart hoch, dass sie die selbständige Berufsausübung der Frauen eher erschweren als erleichtern (siehe auch im Zusammenhang mit dem Erfordernis einer Zustimmung des Vermieters die schlüssige Argumentation des Bundesgerichts in BGer 2C_990/2012 und BGE 137 I 167). Für ausländische Prostituierte verlangt das Bundesamt für Migration als zusätzliche Anforderung gar einen Businessplan und Kostenvoranschlag. Der Businessplan muss dabei Charakter und Zweck der Tätigkeit umschreiben, inkl. Leistungen, Preis, Werbemassnahmen, Kosten der Raummiete und des Materials, Versicherungen und Investitionen. Die Erstellung eines Business Plans ist auch für eine gut ausgebildete Person nicht leicht erfüllbar. Einen Kommentar zu den Zürcher Verrichtungsboxen, die als Idee nur in einem fensterlosen Kellerbüro der Verwaltung entstanden sein können, möchte sich der Autor an dieser Stelle verkneifen. Immerhin in der Beurteilung dieser neuen städtischen Einrichtung ist er mit Alice Schwarzer ganz einig.

Finma als Preisüberwacher?

"Auf Druck der Finma werden Zusatzversicherungen günstiger" titelte die NZZ am 7. November 2013. Ein Stossseufzer der Erleichterung ist dieser Überschrift fast schon akustisch zu entnehmen. Das SRF spricht gar von einer "Abzockerei" der Kunden, die nun verhindert wurde. In diesem Zusammenhang fällt es schwer, die allgemeine Euphorie im Zusammenhang mit diesem staatlichen Eingriff in die Preisbildung zu trüben.

Das Vorgehen der Finma ist gesetzeskonform. Das Versicherungsaufsichtsgesetz sieht eine Genehmigung der Prämien "in der Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung" vor (Art. 4 Abs. 2 Bst. r VAG). Die Prämienkontrolle steht jedoch in einem Spannungsfeld zu den Vorgaben der Verfassung (Art. 98 BV und Art. 94 BV). Diese verpflichtet den Bundesgesetzgeber, den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Bereich der Privatversicherung zu respektieren. Eine Lenkung wettbewerblicher Prozesse ist dem Gesetzgeber verboten.

Die Aufsichtstätigkeit der Finma ist daher in erster Linie darauf auszurichten, die Solvenz der Versicherungsunternehmen zu schützen. Mit anderen Worten soll der Versicherungsnehmer vor einem Konkurs des Versicherers bewahrt werden (Art. 1 VAG und Art. 5 FINMAG). Wenn die Finma nun eine Prämiensenkung anordnet, so macht sie an sich das Gegenteil: Sie schwächt das Haftungssubstrat des Versicherers. Staatlich angeordnete Prämiensenkungen sind daher heikel. Tiefere Prämien sollten an sich allein durch wettbewerbliche Prozesse erzwungen werden.

Mit der Wirtschaftsfreiheit ist die Anordnung einer Prämiensenkung nur zu vereinbaren, soweit sie der Vorbeugung von eigentlichen Missbräuchen (also einer Übervorteilung) dient. Die Finma hat nicht die Kompetenz zur Festlegung der "gerechten" Prämie (BGE 76 I 234 E. 3, 242; BGE 99 Ib 51 E. 4b, 58 f.; BGE 108 Ib 281 E. 2, 283). Auch waren die jüngeren Versuche einer staatlichen Prämiensteuerung – damals allerdings initiiert durch das BAG auf Anweisung des damaligen Bundesrates Couchepin – nicht gerade von Erfolg gekrönt (illustrativ hier BVGer C-6958/2008 = BVGE 2009/65). Eingriffe über das Instrument der Prämienkontrolle sind daher nicht als Tagesgeschäft zu betrachten, sondern auf ausserordentliche Vorkommnisse zu beschränken.