Grundversorgung = Grundversorgung = ...

Am 7. Oktober 2014 hat sich die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Nationalrates (KVF-N) über zwei Vorlagen zum Service Public gebeugt: Einerseits über die Volksinitiative "Pro Service Public", andererseits über die Einführung einer allgemeinen Verfassungsbestimmung zur Grundversorgung. Zu letzterer Vorlage existieren kurze und lange Varianten, die teilweise als Liste "wichtiger", aber nicht zwingend "staatlicher" Dienste daher kommen. In der ausführlichsten Fassung soll die Grundversorgung verschiedenste Güter und Dienstleistungen "namentlich" in folgenden - also nicht abschliessend aufgezählten Bereichen - umfassen:

• Wasserversorgung
• Energieversorgung
• Abfall- und Abwasserentsorgung
• Gesundheit
• Wohnen
• Lebensmittel
• Personen- und Güterverkehr
• Post- und Fernmeldewesen
• Bildung
• Medien
• Kultur
• Sport
• Sicherheit

Der Bundesrat ist "der Meinung, dass auf eine solche Bestimmung verzichtet werden sollte"; ich gebe ihm vollkommen recht. Die oben zusammengestellte Liste enthält ein Potpourri von möglichen Staatsaufgaben, die alle von verschiedenen Körperschaften, unter unterschiedlichen Voraussetzungen, Rahmenbedingungen und Zielen vom Gemeinwesen erbracht werden können - oder eben nicht. Bei der nun vorgeschlagenen Bestimmung handelt es sich in allen Varianten um eine Norm "mit symbolischem Charakter". Diese zeigt in erster Linie, dass auch die Grundversorgung mehr als "Symbolbegriff" anzusehen ist, der vor allem der politischen Mobilisierung dient, aber als verfassungsrechtliche Leitlinie wenig hergibt:

• So ist die Sicherheit gewiss eine zentrale Staatsaufgabe, deren Erbringung das Gemeinwesen in allen Landesgegenden und für die ganze Bevölkerung zu gewährleisten hat. Doch soll dies zu erschwinglichen Preisen geschehen, wie die Verfassungsbestimmung im nächsten Absatz festhält? Ist Sicherheit nicht vielmehr ein Dienst, der von Jeder und Jedem unabhängig von einem finanziellen Beitrag ans Gemeinwesen empfangen werden darf?
• Auch Lebensmittel sind ein zentrales Gut und die Versorgung mit Nahrungsmitteln die Grundlage jeder menschlichen Existenz. Jedoch ist es allein der Markt, der eine ausreichende und erschwingliche Versorgung in diesem Bereich täglich sicherstellt. Kein staatlicher Planungsprozess wäre in der Lage, die Versorgung mit Lebensmitteln gleichermassen effizient zu replizieren.

Die Liste könnte weiter diskutiert werden - und sollte auch. Statt sich auf einer Metaebene generell über die Verantwortung des Staates in der Grundversorgung zu unterhalten, wäre eine Auseinandersetzung mit den aufgelisteten Diensten anhand konkreter Problemlagen - Glasfasernetz, Niedergang der Briefpost, Medienförderung, bezahlbarer Wohnraum - wohl einiges fruchtbringender als die hier geführten, ideologisch verbrämten Grundsatzdebatten.

St.Gallen, 31. Oktober 2014

Grundversorgung in Häutligen

Am 20. Juni 2014 führte die Einzelzeitfahrt der Tour de Suisse durch das kleine Dorf Häutligen im Emmental. Die Dorfbewohner nutzten die Gelegenheit für einen Protest "gegen die miserable Online-Verbindung, die … Swisscom seit Jahren zur Verfügung stellt". Ein entsprechender Tweet von @feusl provozierte gar eine Reaktion der Swisscom, wonach der Netzausbau massiv "forciert" werde, ein Ausbautermin für Glasfaser in Häutligen aber noch nicht verfügbar sei (siehe Bild).

Offenbar lassen sich die Kosten des Glasfaserbaus in Häutligen am Markt (noch?) nicht verdienen, was den Glasfaserausbau zumindest verzögert. Dieser Ansicht sind wohl auch die (leider wenigen) Wettbewerber im Markt. Es stellt sich damit die Frage, ob das Breitbandnetz von Häutlingen "politisch finanziert" werden sollte, also ob ein Anspruch auf Grundversorgung besteht.

Die in der Bundesverfassung gewährleistete Grundversorgung (Art. 92 BV) wird vor allem durch den Bundesrat definiert (Art. 16 Fernmeldeverordnung und Art. 16 Fernmeldegesetz). Sie umfasst tatsächlich einen "Breitband-Internetzugang mit einer garantierten Übertragungsrate von 1000/100 kbit/s" (Downstream/Upstream). Rechtlich ist dieser Anspruch allerdings kaum durchsetzbar. Zudem ist die Datenrate für ländliche Gegenden (Häutlingen hat 252 Einwohner) durchaus ambitioniert, gleichzeitig aber für die Ansprüche heutiger Informationsdienste viel zu wenig. Sollte sich der Bundesrat zukünftig entscheiden, die durch die Grundversorgung garantierten Datenraten zu erhöhen, stellt sich (erstmals) die Frage der Finanzierung, da diese höheren Datenraten kaum noch durch die alte, damals im Monopol finanzierte Infrastruktur erbracht werden können. Das Fernmeldegesetz (Art. 19) sieht grundsätzlich die Möglichkeit einer finanziellen Abgeltung (=Subvention) vor.

Soweit die Grundversorgung nicht kostendeckend erbracht werden kann, wird sie heute durch eine (ökonomisch an sich unerwünschte) Quersubventionierung von Kunden in städtischen Gebieten zugunsten von Kunden in ländlichen Gebieten finanziert. Ob diese versteckte Quer-Finanzierung auch für das Glasfasernetz aufrecht erhalten werden soll, ob Steuergelder oder ein temporäres Monopol (bzw. verzögertes Zugangsregime) das flächendeckende Glasfasernetz finanzieren sollen, dürfte Gegenstand der politischen Diskussionen im Rahmen der anstehenden Fernmeldegesetzrevision sein. Diese Kostendiskussion sollte nicht einfach mit diffusen Argumenten beseite gewischt werden (notwendig für den "Zusammenhalt des Landes" etc.). Vielmehr wäre auch zu berücksichtigen, dass die weniger vermögenden Schichten der Bevölkerung vor allem in den Städten leben und dass viele Dienste der Grundversorgung (namentlich die Briefpost) vor allem von Unternehmen genutzt werden (siehe dazu meine früheren Beiträge zur Aufhebung des Postmonopols: deutsch / englisch).

Begrenzung von Zweitwohnungen

Nach einer langen Reihe von Bundesgerichtsentscheiden zur unmittelbaren Geltung des Zweitwohnungsartikels (Art. 75b BV) ist am 27. März 2014 wieder ein Entscheid zu anderen Steuerungsversuchen in diesem Bereich ergangen: In BGer 2C_1076/2012 hat das Bundesgericht zur Zulässigkeit einer Steuer auf Zweitwohnungen Stellung genommen und diese bejaht. Danach kann von Eigentümern von Zweitwohnungen eine jährliche Abgabe von 2 ‰ des Vermögenswertes der Zweitwohnung verlangt werden (bei einem Wert von CHF 1'000'000 also jährlich CHF 2'000 zusätzlich zu anderen Steuern). Nicht steuerpflichtig sind die Eigentümer, die ihre Wohnungen touristisch bewirtschaften, also Dritten zur Verfügung stellen. Mit diesem faktischen Bewirtschaftungszwang soll den "kalten Betten" entgegengewirkt werden und die Nutzung der Zweitwohnung von durchschnittlich 30-40 Tagen im Jahr auf 150-200 Tage im Jahr gesteigert werden.

Der Entscheid erscheint als Zwangsvariante der "sharing economy" und ist rechtlich nicht besonders überraschend. Das Bundesgericht hat die Bemühungen der Berggemeinden zur Eindämmung der "kalten Betten" regelmässig unterstützt. Bei nicht selbst genutzten Hauptwohnungen in Ferienorten hat das Gericht einen effektiven Vermietungszwang als rechtmässig beurteilt (BGE 135 I 233). In BGE 117 Ia 141 hat es eine Anordnung, mindestens 80 m2 einer Wohnung als Erstwohnung zur Verfügung zu stellen, geschützt, obwohl der Eigentümer dann nur noch 14,4 m2 der Wohnung für sich selbst nutzen konnte. In BGer 2P.190/2006 wurde eine Ersatzabgabe von 20% des Kaufpreises (konkret CHF 246'000) bei Entlassung einer Wohnung aus der Erstwohnungspflicht als rechtmässig angesehen.

Massstab für die Prüfung dieser Massnahmen ist vor allem die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV). Diese schützt das Recht, sein Eigentum in den Schranken der Rechtsordnung frei zu nutzen. Unter diesem Gesichtspunkt ist es nicht selbstverständlich, dass die als Ferienwohnung gedachte eigene Liegenschaft nicht als solche genutzt werden kann. Auch würde man im allgemeinen Sprachgebrauch die faktische Pflicht, die eigene Ferienwohnung mit anderen zu teilen ("touristische Bewirtschaftung"), nicht ohne weiteres mit "Eigentum" verbinden. Dennoch sieht das Bundesgericht die obigen Massnahmen ohne weiteres als mit der Eigentumsgarantie vereinbar an. Das öffentliche Interesse an der Begrenzung kalter Betten sei ausgewiesen; ein Bewirtschaftungszwang sei auch geeignet und notwendig, dieses Ziel zu erreichen. In diesem Zusammenhang sind jedoch weiterführende Überlegungen angebracht:

• Ob die Zweitwohnungssteuer das angestrebte Ergebnis erreicht, kann an sich nur in einer Evaluation der Massnahme festgestellt werden. Zeigt sich, dass das Ziel nicht erreicht werden kann, so stehen bei der Steuer plötzlich nur noch finanzielle Interessen der Gemeinde im Vordergrund, was hier vor allem Fragen der Gleichbehandlung (der Ortsansässigen und Ortfremden) aufwirft. Über die Frage der tatsächlichen Wirkungen der Massnahme geht das Bundesgericht aber im Wesentlichen hinweg und begnügt sich mit einer Plausibilitätsprüfung. Eine spätere Evaluation des Erlasses ist nicht vorgesehen, sodass die Steuer wohl bleibt, selbst wenn sie sich als unwirksam erweist.
• Raumplanerische Massnahmen wie die vorliegende sind Ausdruck eines Trends zu einer dichteren und immer detaillierteren Regelung der Nutzung des Grundeigentums. Die Raumplanung hat die ursprüngliche Ausrichtung auf Brandschutz, Wohnhygiene und Nachbarsschutz in den letzten Jahrzehnten verlassen und ist heute auch als Instrument der Sozialgestaltung anzusehen. Dies zeigt sich einerseits an der Aufnahme energie-, umwelt-, verkehrs- und sozialpolitischer Anliegen in der Raumplanung. Andererseits manifestiert sich der Trend zur raumplanerischen Sozialgestaltung auch im verstärkten Aufkommen "kooperativer Planung", in der zusätzliche Geschosse und zusätzliche Ausnutzung nur als Gegenleistung für das Erfüllen politischer Vorgaben gewährt werden. Die Eigentumsgarantie, in der Juristen eigentlich immer noch eine "Baufreiheit" sehen, zieht dem Staat hier offenbar kaum Schranken.