Schutz vor was genau? Zur Nichtaufhebung der "Lex Koller"

Das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland ist das einzige, welches nach Politikern benannt wird: Seine Namen sind Lex von Moos, Lex Celio, Lex Furgler, Lex Friedrich und heute Lex Koller, jeweils abhängig von der jeweiligen Fassung. Heute steht dieses Gesetz nur noch dem Erwerb von Wohnliegenschaften durch Personen im Ausland entgegen (hier meine Zusammenfassung). Immerhin hindert es nicht am Erwerb von Betriebsstätten. Die Lex Koller ist nämlich ein relativ grobschlächtiges Gesetz, das mit nur wenig krimineller Energie sehr einfach zu umgehen ist und in einigen Kantonen –  so sagen böse Stimmen – auch nicht ernsthaft vollzogen wird.

Mit der "Person im Ausland" – effektiv geht es um Ausländer, da Auslandschweizer nicht erfasst sind – wird an einem sachfremden Kriterium angeknüpft, das sich weder raumplanerisch noch volkswirtschaftlich rechtfertigen lässt. Diese Meinung hat auch der Bundesrat vertreten, als er 1981 die Lex Furgler als Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Gegen den Ausverkauf der Heimat" vorstellte: "Zielsetzungen wie etwa jene der Wirtschafts- oder Raumordnungspolitik können mit dem Erlass nicht verfolgt werden." Genau dieses Gesetz soll aber heute plötzlich als DAS nachfragedämmende Instrument auf dem gesamten schweizerischen Immobilienmarkt sein. Bei näherer Betrachtung kaschiert die Lex Koller aber lediglich die Verfehlungen von Gesetzgeber und Vollzugsbehörden in der (vor allem kommunalen) Raumplanung.

Es erschien daher nur folgerichtig, als der Bundesrat sich endlich entschloss, die Lex Koller aufzuheben. Mit diesem Anliegen stiess der Bundesrat aber auf erheblichen Widerstand und er entschloss sich daher zur Kehrtwende. Am 13. November 2013 verabschiedete der Bundesrat eine Botschaft zum Verzicht auf die Aufhebung der Lex Koller.

Ohne auf die volkswirtschaftliche Berechtigung der Lex Koller näher eingehen zu wollen, scheint es angebracht, bei dieser Ausgangslage wieder die Wurzeln der Lex Koller – die Lex von Moos – näher zu betrachten. Diese Betrachtung demaskiert die Lex Koller als das, was sie in ihrem innersten immer noch ist: Ein Placebo gegen die Angst des Schweizers vor Überfremdung. Effektiv bestehende Probleme lassen sich aber nicht mit einem solchen Instrument nicht lösen. Der damaligen Botschaft lässt sich entnehmen:

“Zahlreiche Pressestimmen sowie Zuschriften an den Bundesrat […] üben meistens Kritik an der angeblichen Untätigkeit der Bundesbehörden und fordern diese zur rettenden Tat auf. Sie vertiefen den Eindruck, dass weite Kreise des Volkes die mit dem Stichwort der Überfremdung des Bodens oder, wie es manchmal heisst, des Ausverkaufs oder der Verschacherung der Heimat umschriebene Entwicklung als ein bedeutendes nationales Problem empfinden.”

— BBl 1960 II 1261, 1263

“Berechnet auf dieser Basis ist die Bevölkerungsdichte der Schweiz eine der höchsten in Europa. Die Bevölkerung vermehrt sich, während der Boden unvermehrbar ist. Auf diesem, von Natur aus engen und angespannten Bodenmarkt kann schon eine geringe und erst recht eine massive ausländische Nachfrage, oft buchstäblich eine Nachfrage ‘um jeden Preis’, den Bodenpreis gefährlich in die Höhe treiben.”

— BBl 1960 II 1261, 1266

“Hand in Hand damit kann letzten Endes eine unerfreuliche Einbusse an wirtschaftlicher Eigenständigkeit einhergehen. Eine Unternehmung kann sich davor wenigstens bis zu einem gewissen, infolge der Praxis des Bundesgerichts begrenzten Grade durch Vinkulierung ihrer Namenaktien bewahren; eine dieser Bindung des Aktionärs ähnliche Bindung des Grundeigentümers fehlt im Bodenrecht. Insofern geniesst der Grundeigentümer mehr Freiheit als der Aktionär.”

— BBl 1960 II 1261, 1267

Bei dieser Ausgangslage kann nicht verwundern, dass auch die Lex Koller zwischen Ausländern und Schweizern diskriminiert. An sich wollte der Bundesrat 1960 und immer wieder die Auslandschweizer mit den Ausländern gleichstellen, was bei einer rein volkswirtschaftlichen Motivation auch konsequent gewesen wäre. Das Parlament ist den überzeugenden Ausführungen des Bundesrats schon damals aber nicht gefolgt.

“… indem sie [die Bewilligung] an das ausländische Domizil, nicht an die ausländische Staatsangehörigkeit anknüpft, vermeidet sie eine staatsvertraglich verpönte Diskriminierung. In der Schweiz domizilierte ausländische Erwerber bedürfen darnach keiner Genehmigung, während im Ausland domizilierte schweizerische Erwerber ihrer bedürfen. Diese Angleichung der Auslandschweizer an die im Ausland domizilierten Ausländer bildet eine absolute Bedingung, die das Völkerrecht für die Genehmigungspflicht aufstellt und die zu erfüllen wir im Bewusstsein ihrer Härte, nach gewissenhafter Abwägung der widerstreitenden Interessen, beantragen; die Waage neigt sich klar zugunsten jenes volkswirtschaftlichen, bodenpolitischen Interesses, das nach dem oben … Gesagten einer Intervention des Bundes ruft. Dieses Interesse rechtfertigt vor Artikel 4 BV die einer Genehmigungspflicht im allgemeinen und einer Genehmigungspflicht nach dem Kriterium des Domizils im besonderen innewohnende Ungleichheit. Dank diesem Kriterium wandelt sich in gewissem Sinne der ursprüngliche bodenpolitische Zweck der Genehmigungspflicht, einer volkswirtschaftlich schädlichen Ausbreitung des ausländischen Eigentums an Schweizerboden einen Riegel zu schieben und zu diesem Zweck dem Schweizervolke ein Vorrecht an seinem Boden einzuräumen. Das Vorrecht am Schweizerboden steht nun nicht mehr dem Schweizervolke zu, sondern den – schweizerischen oder ausländischen – Rechtssubjekten, die darauf wohnen und arbeiten.”

— BBl 1960 II 1261, 1272

Wie sicher muss Geothermie sein?

Es gibt eine vielzitierte Episode im Leben von Angela Merkel, da steht sie als junges Mädchen in Templin in der Uckermark im Schwimmbad auf dem Sprungbrett. Eine ganze Stunde soll sie überlegt haben, ob sie nun springen soll oder nicht. Erst ganz am Schluss des Schwimmunterrichts wagte sie den Sprung: "So bin ich eben, nicht besonders mutig", sagte sie. "Ich brauche immer eine Weile, um die Risiken abzuwägen." Diese Episode ist mir sofort wieder in den Sinn gekommen, als ich die Reaktionen gewisser Politiker auf das - aufgrund des dortigen Geothermieprojekts ausgelöste - Erdbeben vom 20. Juli 2013 in der Region St.Gallen las.

Da gibt es diejenigen, die vermutlich schon immer gegen die Geothermie waren und sofort den Abbruch dieses und weiterer Geothermieprojekte forderten (Christian Wasserfallen im Tagesanzeiger: "Die Forschung in der Geothermie zwecks Stromerzeugung steckt heute noch in den Kinderschuhen. Unter diesen Voraussetzungen ist es unsinnig, dass wir hohe Geldbeträge in konkrete Projekte stecken."). Doch selbst Befürworter dieser Energiequelle schaffen sich Rückzugspositionen (Kathy Riklin in der NZZ: "Ich will zwar nicht sagen, dass der Vorfall gleich das Aus für diese Energiequelle bedeutet, aber es ist ein herber Rückschlag und sehr schade."). Besser noch Rudolf Rechsteiner, auch in der NZZ: "Geothermie zur Stromgewinnung ist ein Hobby für Geologen. Der Gewinn steht in keinem Verhältnis zu den Risiken." Und Beat Jans weist in der AZ schon darauf hin, dass der Atomausstieg auch ohne Geothermie möglich sei.

Ich will hier nicht darüber wehklagen, dass die meisten dieser Äusserungen zu einem Zeitpunkt erfolgt sind, als man schlicht noch keine Ahnung haben konnte, was überhaupt passiert ist. Auch ist es müssig, den Opportunismus derjenigen Politker zu beklagen, die den ersten Rückschlag bei einem Projekt zum Abbruch nutzen wollen und damit ohne zu zögern grössere Summen an öffentlichen Geldern verlochen.

Vielmehr erschreckt mich die Unfähigkeit dieser Politiker zu einer vernünftigen Risikoabwägung. Kann die Episode von Angela Merkel vielleicht nicht nur als Illustration ihrer eigenen Charakterzüge, sondern als Sinnbild für eine ganze Generation von Politikern stehen, die angesichts der derzeit grossen gesellschaftlichen Herausforderungen vor allem ängstlich, zögernd und führungsschwach erscheinen? Wenn Politiker heute von einem "Supergrundrecht Sicherheit" reden, so offenbaren sie nicht nur ihre juristische Inkompetenz (es gibt kein allgemeines Grundrecht auf Sicherheit, schon gar kein "Super"-Grundrecht). Sie bringen damit auch ihre Prioritätenordnung zum Ausdruck, die auf maximale Sicherheit setzt, damit aber auch minimale Veränderung und minimale Innovation fördert. Mit dieser Haltung kann man keine Energiestrategie 2050 umsetzen.  

Es muss uns doch allen klar sein, dass jeder Energieträger Chancen und Risiken in sich birgt. Dies gilt nicht nur für die vielgescholtene Kernenergie, sondern auch für die Wasserkraft, die Windkraft, die Photovoltaik und eben Geothermieanlagen. Selbst die Wahl eines "sichereren", aber teureren Energieträgers birgt Risiken, da solche Entscheide gesamtwirtschaftliche Auswirkungen haben, vor allem die verfügbaren Einkommen vermindern, und damit die Sicherheit in ganz anderen Bereichen schmälern.

Das Beben vom 20. Juli 2013 war mit einer Stärke von 3,6 spürbar, aber schwach. Personenschäden gab es keine, Sachschäden bewegten sich in nicht nennenswerter Grösse. Das Risiken weiterer Beben besteht.  Diese Risiken sind kaum kalkulierbar. Dennoch ist es nicht unvernünftig, das Projekt zu diesem Zeitpunkt fortzuführen, selbst wenn es noch ein zwei weitere Beben in dieser Grössenordnung geben sollte. Ein solcher Entscheid bedarf aber freilich Führungsstärke.

Service Public für den "Stopp Werbung"-Aufkleber

Die Post verkauft keine "Stopp Werbung"-Kleber. Für ein Unternehmen, das Briefe und Werbung austrägt, wäre das an sich naheliegend. Die Papeterie-Abteilung in den Poststellen ist ja ansonsten auch ganz ansehnlich. Auf Nachfrage hin empfiehlt mir die Postangestellte alternative Bezugsquellen – aber nur unter der Hand: "Ich habe schon zuviel gesagt…"

Dieser konspirative Ton lässt vermuten, dass der Verzicht auf solche Kleber ein bewusster geschäftspolitischer Entscheid war. Die schweizerische Post ist ja auch im Bereich der "unadressierten Mailings" tätig, welche unter der Verbreitung von Stopp Werbung Aufklebern empfindlich leidet (tricky: Die Post könnte dafür bei adressierten mailings profitieren). Jedenfalls verfolgt die Post mit ihrer "Aufkleber-Strategie" sicher keine hehren Ziele, sondern sie verhält sich wie ein normales privates Unternehmen und strebt nach maximalem Gewinn.

Rechtlich steht dem heute wenig entgegen. Die Post darf in ihrer Papeterie anbieten, was sie will. Die Leistungen in der Papeterie gehören nicht zur Grundversorgung (Art. 14 PG). Sie gehören vielmehr zu den weiteren Aktivitäten, welche die Post im Rahmen ihres Unternehmenszwecks freiwillig erbringen darf (Art. 3 POG). Der Post wird in diesem Bereich sehr viel unternehmerische Freiheit zugestanden (BGE 129 III 35). Mit der Papeterie soll die Post ihre Infrastrukturen besser und effizienter nutzen können. Verfassungsrechtlich wäre dies dann zu beanstanden, wenn die Post darüber hinaus Kapazitäten zur Bewältigung ihrer neuen Geschäftsfelder aufbaut und private Aktivitäten anfängt zu verdrängen (BGE 138 I 378). Gemäss Bundesrat sind die Zusatzdienstleistungen ein wesentliches Standbein zur Sicherstellung der Eigenwirtschaftlichkeit der Post und ihrer Tochtergesellschaften. Die Zusatzdienste sind also Folge eines gestiegenen Kostenbewusstseins bei der Post. Sie stehen damit in einer Reihe mit der Aufhebung von Poststellen und deren Ersatz durch die Hauszustellung durch Postagenturen im Dorfladen.

Die Initiative "Pro Service Public" würde die Post von diesem Druck, Gewinne zu erzielen und eigenwirtschaftlich zu arbeiten, entlasten. Die Erbringung von Zusatzdienstleistungen wäre nicht mehr notwendig, allenfalls auch gar nicht mehr erwünscht.

“Art. 43b (neu): Grundsätze für Leistungen der Grundversorgung durch den Bund

1 Im Bereich der Grundversorgung strebt der Bund nicht nach Gewinn, verzichtet auf die Quersubventionierung anderer Verwaltungsbereiche und verfolgt keine fiskalischen Interessen.
2 Die Grundsätze nach Absatz 1 gelten sinngemäss auch für Unternehmen, die im Bereich der Grundversorgung des Bundes einen gesetzlichen Auftrag haben oder vom Bund durch Mehrheitsbeteiligung direkt oder indirekt kontrolliert werden. Der Bund sorgt dafür, dass die Löhne und Honorare der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dieser Unternehmen
nicht über denjenigen der Bundesverwaltung liegen.
3 Das Gesetz regelt die Einzelheiten; insbesondere grenzt es die Grundversorgungsleistungen von den übrigen Leistungen ab und stellt sicher, dass Transparenz über die Kosten der Grundversorgung und die Verwendung der entsprechenden Einnahmen besteht.”

— Initiative Pro Service Public

Diese Initiative blendet die Leistungen aus, welche die Post seit ihrer Ausgliederung 1998 vollbracht hat. Zum Zeitpunkt der Auflösung der alten PTT und der Trennung von Post und Swisscom ist niemand davon ausgegangen, dass die Post jemals Gewinne erwirtschaften würde. Die Post wurde zu diesem Zeitpunkt stark vom Fernmeldebereich quersubventioniert (was auch erklärt, wieso die Swisscom zum Zeitpunkt der Liberalisierung des Fernmeldemarktes viel Preisspielraum nach unten hatte). Zwar sprach damals niemand von der Schliessung von Poststellen (Das Poststellennetz umfasste auf seinem Höhepunkt über 4000 Poststellen!), doch war das Finanzergebnis der Post "katastrophal" (Ulrich Gygi). Die Aufhebung des Telefoniemonopols hätte heute zur Folge, dass der Steuerzahler die Kosten der "neuen Service-Public-PTT" direkt tragen müsste. Wer heute noch den Satz äussert "Die Post muss funktionieren, nicht rentieren!" hat die tatsächlich herrschenden Verhältnisse im früheren Regiebetrieb des Bundes nicht nur verdrängt, sondern geradezu romantisiert. Sicher muss die Post funktionieren, doch bitte zu angemessenen Preisen und effizient. Eine Poststelle in einem 20-Seelen-Dorf, die von 9.30-11.00 Uhr und von 14.30 bis 16 Uhr offen ist, nützt Niemandem.

Dieser Beitrag nimmt Aspekte des von Ulrich Gygi geführten Referates "Gratwanderung zwischen effizienter Unternehmensführung und (Regional-)Politik" auf (link zum Tagungsband). Die rechtlichen Überlegungen beruhen auf meinem Aufsatz "Sicherung der Grundversorgung bei vollständiger Deregulierung: Ein Beitrag zur bevorstehenden Aufhebung des Postmonopols in der Schweiz und der EU", in: ZBl 109 (2008), Nr. 12, S. 629-658.