Brot für Alle auf Abwegen: "CEO for a Day"

Die von mir vielgeschätzte gemeinnützige Organisation "Brot für Alle" macht derzeit mit einer besonderen Aktion auf ihre Konzernverantwortungsinitiative aufmerksam. Dabei darf man sich spielerisch darin üben, nach welchen Grundsätzen man einen Konzern leiten würde. Wer sich für Umwelt, Mitarbeiter und Menschenrechte einsetzt - "der ökoaktive idealistische Heilige" -, erhält das beste Resultat. Wer aber zu sehr die Aktionärsinteressen verfolgt oder gar die Steuern optimiert, ist "das grausame raffgierige Monster”. Per Verfassungsinitiative soll der Bund nun "Massnahmen zur Stärkung der Respektierung der Menschenrechte und der Umwelt durch die Wirtschaft" erlassen. Denn jeder weiss ja:

“Viele Konzerne werden von Managerinnen und Managern geführt, die vergiftete Böden, die Ausbeutung von Menschen oder gefährliche Arbeitsbedingungen in Kauf nehmen, um ihren Profit und den ihrer Aktionäre zu maximieren.”

— Brot für Alle

Das hier zugrundeliegende, einfältig-naive Weltbild von "Brot für Alle" erstaunt doch sehr: Die Welt kann gerettet werden; es braucht nur etwas guten Willen, und der fehlt vor allem in der Wirtschaft. Dabei zeigt sich die Komplexität des Unterfangens "Rettung der Welt" doch schon in den Nebenwirkungen von "fair trade" und der Entwicklungshilfe im Allgemeinen ("Stoppt die Entwicklungshilfe" hat der Kenianer James Shikwati schon vor 10 Jahren gefordert); dies müsste "Brot für alle" wohlbekannt sein.

Vergessen geht hier, dass die Sorge um die Umwelt und die Menschenrechte (vor allem die Sorge um Sicherheit), die erste und zentralste Aufgabe jedes Gemeinwesens ist. Wo staatliche Institutionen schwach sind und wo Korruption grassiert, läuft der an internationale Konzerne gerichtete Appell von "Brot für Alle" zwangsläufig ins Leere. Das bequeme BBB (Bashing Big Business) richtet sich halt besser gegen jene, die grad greifbar sind. Eine Kampagne gegen korrupte staatliche Funktionäre in weit entfernten Ländern würde dagegen kaum Wirkung entfalten.

Vergessen geht auch, dass in erster Linie jeder einzelne von uns selbst in der Lage ist, durch Änderung seines eigenen Verhaltens auf Verbesserungen hinzuwirken. Kleidung aus nachhaltiger Produktion, umweltgerecht produzierte Lebensmittel, keine Teilnahme an internationalen Konferenzen, Ferien nur im Heimatland... - Wer mit einer nachhaltigeren und genügsameren Lebensführung wartet, bis es der Staat allen vorschreibt, ist lediglich ein Opportunist und kein Vorbild. Das Initiativkomitee der Konzernverantwortungsinitiative hat sich über ihre Möglichkeiten im eigenen Mikrokosmos hoffentlich schon selbst Rechenschaft abgelegt.

St.Gallen, 27. August 2015

Energiepolitik als Gesellschaftsprojekt

In der Zeitung fand sich Ende letzter Woche ein Gastbeitrag von Walter Steinmann, Direktor des Bundesamts für Energie. Der Beitrag trägt den Titel "Energiepolitik als Gesellschaftprojekt" und behandelt Aspekte der Energiestrategie 2050. Angesichts der Komplexität dieses Geschäfts, das derzeit in den eidgenössischen Räten behandelt wird, erscheint eine unbefangene Auslegeordnung des Amtsdirektors hochwillkommen. Meine hohen Erwartungen wurden jedoch enttäuscht; vielmehr beschleicht mich das Gefühl, dass der Regierung der Revisionsprozess entglitten ist:

“Okkupiert von der deutschen Politik, welche die ‘Energiewende’ zum Markenzeichen für eine ‘richtige’ Energiepolitik hochstilisiert, geniesst der Begriff heute bei uns in der Schweiz ein anrüchiges Image. Zu Recht aus meiner Sicht. Denn diese Worthülse ist völlig unzureichend...”

— Walter Steinmann

Da sich die Schweiz bis anhin am Modell der "Energiewende" orientiert hat, kommt die deutliche Distanzierung des Amtsdirektors eher überraschend: Das "anrüchige" Image der Energiewende soll "zu Recht" bestehen. Entsprechend wäre nun wichtig zu wissen: Was ist in Deutschland konkret schief gelaufen? Was können wir aus den dort begangenen Fehlern lernen? Inwiefern hat sich unser Lernen in der Energiestrategie 2050 niedergeschlagen? Auf diese drängenden Fragen gibt der Gastbeitrag keine Antwort. Solange diese Antworten aber nicht kommen, wird man der Energiestrategie 2050 dasselbe wie der Energiewende vorwerfen können: Dass sie nur eine "Worthülse" sei. Dies illustriert vor allem eine Aussage wenige Sätze weiter:

“Fotovoltaik wird heute an den besten Sonnenexpositionen zu 5 Cent pro Kilowattstunde produziert. Die Marktführer haben das Versprechen abgegeben, die Kosten bis 2020 nochmals zu halbieren.”

— Walter Steinmann

Ich habe keinen Anlass, an den Worten des Amtsdirektors zu zweifeln. Ich frage mich dann aber doch, wieso in der Schweiz der Strom aus Photovoltaikanlagen noch mit bis zu 23,4 Rp./kWh vergütet wird? Die Antwort auf diese Diskrepanz dürfte im Passus "an besten Sonnenexpositionen" liegen: Wo werden Anlagen an besten Expositionen wohl stehen? In der Wüste? Im Hochgebirge? Wüstenlagen sind für die Schweiz so irrelevant wie die Grösse des Baikalsees für unsere Trinkwasserversorgung. Hochgebirgslagen werfen das Schlaglicht auf nicht ausdiskutierte Konflikte: Wollen wir in unseren Hochalpen überall Sonnenkollektoren? Wollen wir sie nur an Lawinenverbauungen oder auch freistehend in der Gotthardebene? Reicht es, wenn wir für die Sonnenenergie nur unsere Dachflächen im manchmal nebligen Flachland nutzen?

Die unregelmässige Einspeisung der Photovoltaikanlagen erwähnt der Amtsdirektor nur als Problem für die Netzstabilität, aber nicht als Problem für die Versorgungssicherheit. Für beide Probleme hat er keine Lösung. Zur Gewährleistung von Versorgungssicherheit mag es allenfalls möglich sein, dass sich die Wind- und Sonnenenergie gegenseitig ausbalancieren lässt. Doch stösst die Erstellung von Windkraftanlagen auf erheblichen Widerstand in der Bevölkerung. Allenfalls können wir überschüssige Wind- und Sonnenenergie in Pumpspeicherwerken für Zeiten der Flaute zwischenspeichern; im derzeitigen Marktumfeld will jedoch niemand solche Werke bauen. Ganz allgemein erscheint die Wasserkraft im weiteren Ausbaupotenzial sehr limitiert. Es scheint auch so, dass uns bei der Geothermie die Felle davon schwimmen. Werden wir zukünftige Versorgungslücken also mit Importen aus einer EU decken, die uns - nicht nur in Sachen Stromabkommen - zurzeit unfreundlich gegenüber steht? Wird dieser zukünftig importierte Strom - das wäre das Tüpfelchen auf dem i - aus Kernenergie oder Kohle erzeugt?

Es wäre langsam Zeit für eine Bestandesaufnahme, was von der Energiestrategie 2050 zum heutigen Zeitpunkt überhaupt noch realisierbar ist - und zu welchen Kosten. Die Bevölkerung ist darüber proaktiv und transparent zu informieren; eine stark verkürzte Darstellung könnte sich dem Vorwurf der Propaganda aussetzen. Dies bringt mich zum letzten Zitat aus dem Gastbeitrag:

“Gelingt dieser zeitgemässe Ansatz einer integralen Energiepolitik, wird sie zu einem Gesellschaftsprojekt, das alle angeht. Sie muss dem Einfluss der oft in Partikular- und Profilierungsinteressen verstrickten Wende- und Anti-Wende-Politiker entzogen werden.”

— Walter Steinmann

Der Satz bringt eine fundamentale Fehleinschätzung zum Ausdruck. Keine "Politik" wird zu einem "Gesellschaftsprojekt", solange sie nicht gesellschaftlich akzeptiert ist. In der Schweiz wird die Akzeptanz politischer Projekte aber üblicherweise an der Urne zum Ausdruck gebracht. Diesen Schritt will die Politik aber bewusst vermeiden. Es ist heute mehr als fraglich, ob die Energiestrategie 2050 jemals durch eine Volksabstimmung legitimiert wird. Ohne den legitimierenden Schritt der Volksabstimmung muss aber auch nicht erstauen, dass - wie implizit aus dem Zitat hervorgeht - die Energiestrategie 2050 zum Spielball von "Partikular- und Profilierungsinteressen" wird. Wie könnte man sonst erklären, dass z.B. Biogasanlagen mehr Subventionen bekommen sollen, wenn sie nur Hofdünger verwerten? Solches ist kein "zeitgemässer Ansatz einer integralen Energiepolitik", sondern vielmehr Ausdruck einer Selbstbedienungsmentalität bestimmter, gut organisierter Gruppen. Die Schelte des Amtsdirektors richtet sich hier praktisch an die gesamte Bundesversammlung ("Wende- und Anti-Wende-Politiker"). Zuversichtlich vermag mich dies nicht zu stimmen.

St.Gallen, 21. August 2015

Die Visionäre der SRG

Die SRG hat es verstanden, den technologischen Wandel und den trägen Rechtssetzungsprozess gleichzeitig zu ihrem Vorteil zu nutzen. Mit einer Vorwärtsstrategie hat sie Fakten geschaffen, die ihre Zukunft sichern – auf Kosten des demokratischen Prozesses. Nachfolgend mein Beitrag im Juli/August-Heft des Schweizer Monats.

Das Internet kann beileibe nicht als neues Phänomen bezeichnet werden. Dennoch wird es in unserer «neuen» Bundesverfassung von 1999 (BV) und im Radio- und Fernsehgesetz von 2006 (RTVG) mit keinem Wort erwähnt. Vielmehr ging der Bundesrat noch im Jahr 2003 davon aus, dass Angebote im Internet die traditionellen Massenmedien «mittelfristig nicht ablösen werden». Der Verfassungs- und Gesetzgeber konzentrierte sich gleichsam auf das traditionelle Radio und Fernsehen; man sah kein Problem darin, dass die SRG im Internet «mit einer eigenen Website präsent» sei und dort «publizistische Aktivitäten» im Sinne einer ergänzenden Crossmedia-Strategie entfaltet.

Im Gegensatz zu den politischen Entscheidträgern muss die SRG wohl schon früh erkannt haben, dass das klassische «lineare» – also zeitlich angesetzte – Fernsehen ein Auslaufmodell ist («TV as you know it»). Ohne die Fehlvorstellungen des Gesetzgebers zu korrigieren, hat die SRG das ihr zugestandene Nadelöhr ins Internet ohne grosses Aufsehen genutzt und kontinuierlich erweitert. Heute könnte sie potenziell ihre gesamten Aktivitäten ins Netz verlagern. Die Finanzierung dieses Angebots über eine Medienabgabe konsolidiert damit bloss noch eine langfristig angelegte politische Strategie.

Ein Leistungsauftrag für «Radio und Fernsehen»

Während die privaten Printmedien für ihre wichtige Rolle bei der Entstehung liberaler Rechtsstaaten mit weitgehender Freiheit belohnt wurden, hat der Verfassungsgeber die elektronischen Massenmedien an die enge Kandare genommen. Der Staat darf dabei die elektronischen Massenmedien nicht nur regulieren, beispielsweise aus Gründen des Jugendschutzes. Weil der Verfassungsgeber dem Radio und Fernsehen eine potenziell gefährliche Breitenwirkung und Suggestivkraft zuschreibt, formuliert er für diese Medien darüber hinaus einen spezifischen «Leistungsauftrag» (Service public), dessen Erbringung staatlich finanziert werden kann. Das Internet ist von diesem Service-public-Auftrag nicht explizit erfasst.

Trotz diesem bewusst zwischen «Radio und Fernsehen» und «anderen Formen» von elektronischen Medien differenzierenden Verfassungswortlaut sehen manche Juristen die SRG auch für die Grundversorgung im Internet in der Pflicht. Dass die SRG im Internet dieselbe Bedeutung haben soll wie die Fernsehanstalten in den frequenzknappen 1950er Jahren, ist jedoch kaum nachzuvollziehen. Doch wer zeitlebens einem wohlwollenden Staat gegenüberstand, kann dazu neigen, die mediale Vielfalt vielleicht eher durch private Marktmacht bedroht zu sehen; solche Personen dürften in der Ordnung der Medienmärkte wohl ganz allgemein eine Staatsaufgabe erblicken.

Eine solche Haltung erscheint als blauäugig. Dessen ungeachtet kann sich auch der machtkritische Autor dieses Beitrags vorstellen, dass der SRG eine gewisse Rolle im Internet zukommen könnte, allein schon aufgrund ihres äusserst beachtlichen audiovisuellen Archivs. In diesem Fall müsste sich aber der Gesetzgeber damit befassen, ob und inwieweit er auch im Internet eine kommunikative Grundversorgung sicherstellen will. Indem er sich dieser Diskussion – bewusst oder unbewusst – verschliesst, macht er sich zum Objekt einer Entwicklung, die heute vor allem von der SRG getrieben wird.

Der Gesetzgeber beschränkt das «übrige publizistische Angebot» der SRG auf diejenigen Angebote, die zur Erfüllung des Leistungsauftrags «notwendig» sind. «Notwendig» heisst erforderlich, unabdingbar, unausweichlich. Bei dieser Wortwahl hatte der Gesetzgeber offensichtlich das überaus vielfältige mediale Angebot vor Augen, das schon aufgrund privater Initiative im Internet verfügbar ist. Auch wird er an das Gebot der Rücksichtnahme auf andere Medien gedacht haben, als er das übrige publizistische Angebot der SRG auf «das Notwendige» beschränkte. Wer jedoch mit der «notwendig»-Brille durch die Website der SRG streift, dürfte bei vielen Angeboten grosse Fragezeichen setzen. Der Bundesrat sieht indessen Online-Angebote schon als notwendig an, wenn sie einen Sendungsbezug aufweisen – eine zweifellos zu tiefe Hürde, da der Zusatznutzen dieser Angebote zum Leistungsauftrag gänzlich ausser Acht bleibt.

Eine konkrete Überprüfung des Angebots der SRG, vor allem auch des Angebots im Internet, darf der Staat aufgrund grundrechtlicher Schranken nicht vornehmen; eine Prüfung durch einen unabhängigen Dritten ist nicht vorgesehen. Mit anderen Worten, definiert die SRG ihren Leistungsauftrag weitgehend selbst, im Internet allerdings ohne Auftrag des Verfassungsgebers. Unabhängig vom Ausgang einer allenfalls in Zukunft stattfindenden Diskussion um den kommunikativen Service public im Internet ist kaum denkbar, dass dieses bestehende Angebot jemals rückgängig gemacht würde. Wer die Dynamiken im Tätigkeitsfeld öffentlicher Unternehmen kennt, der weiss: Die SRG ist ins Internet gekommen, um zu bleiben.

Spielt’s eine Rolle?

«Ob Steuer, Gebühr oder Abgabe – schlussendlich bekommt man einen Einzahlungsschein», soll Bundesrätin Doris Leuthard vor der Abstimmung an einem Podium gesagt haben. Als Juristin weiss die Bundesrätin natürlich, dass die nähere Qualifikation der Abgabe nicht bloss eine akademische Wortklauberei darstellt, sondern dass sich darauf gestützt ganz grundsätzlich Voraussetzungen und Grenzen einer solchen Abgabe ableiten lassen.

Jahrelang hat das Bundesgericht festgehalten, die Radio- und Fernsehabgabe sei eine Gegenleistung des einzelnen für die Inanspruchnahme des Fernmelderegals (sprich: für das Recht zum Empfang von Fernsehprogrammen über Funkfrequenzen oder Kabel). Typisch für eine Gebühr, musste der einzelne diese Gegenleistung auch tatsächlich beanspruchen, also ein Radio oder einen Fernseher zu Hause bereithaben, ansonsten die Gebühr nicht geschuldet war. Die Bürger konnten sich entsprechend durch einen freiwilligen Verzicht auf Radio und Fernsehen der Empfangsgebühr entledigen. Freilich ist der Konsum von audiovisuellen Inhalten schon seit einiger Zeit nicht mehr von dem klobigen Gerät abhängig, das als «Fernseher» bekannt ist. Solange die SRG ihre Inhalte nur über dieses veraltete Gerät verbreitete, musste nicht nur ihre Zukunft, sondern auch ihre Finanzierungsbasis als gefährdet erscheinen. Dank der webbasierten Verbreitung können SRG-Inhalte nun auch mit modernen Kommunikationsgeräten konsumiert werden. Allerdings hat die Verbreitung über Web auch zur Folge gehabt, dass den SRG-Inhalten gar nicht mehr ausgewichen werden kann. Es ist nahezu unmöglich, bei einem modernen Smart-Device den Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen nachweislich zu unterbinden. Diese sogenannte Gerätekonvergenz führt also dazu, dass potenziell die gesamte Bevölkerung als abgabepflichtig betrachtet werden kann, auch wenn beachtliche Teile dieser Bevölkerung bewusst auf den Konsum von Radio- und Fernsehprogrammen verzichten. Die Empfangsgebühr erhält damit, wie auch das Bundesgericht kürzlich (allerdings mit anderer Begründung) festgehalten hat, zunehmend den Charakter einer Steuer.

Steuern steht naturgemäss keine konkrete, individuelle Leistung des Staates gegenüber. Auch die vielfach genannte «funktionsfähige Demokratie» oder der «nationale Zusammenhalt» können nicht als solche individuell zurechenbaren Gegenleistungen gelten. Es kann auf dieser Basis auch nicht überprüft werden, ob Leistung und Gegenleistung in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Steuern wie die vorliegende Haushaltsabgabe sind nicht kostenabhängig und daher in ihrer Höhe potenziell unbegrenzt. Aufgrund dieser Eigenschaften setzt die Bundesverfassung den Steuern enge Grenzen: Bundessteuern müssen ausdrücklich in der Verfassung vorgesehen sein; die Kompetenz zur Erhebung der wichtigen Steuern ist sodann befristet und in der Höhe begrenzt. Die Verfassung sieht schliesslich vor, dass die wichtigsten Parameter einer Steuer im demokratisch legitimierten Gesetz zu regeln sind. Die Haushaltsabgabe verletzt viele der hier genannten Grundsätze: Sie ist in der Verfassung nicht ausdrücklich verankert, weshalb dem Bund die Kompetenz zur Erhebung dieser Steuer fehlt. Weiter ist die Höhe der Abgabe weder durch Verfassung noch durch das Gesetz begrenzt, sondern richtet sich vordringlich nach dem Finanzierungsbedarf der SRG. Da die SRG aber wie erläutert den Umfang ihres Leistungsauftrags selbst bestimmt, legt sie indirekt auch ihren Finanzbedarf selbst fest.

Parlament und Bundesrat sind nun freilich der Auffassung, bei der neuen Haushaltsabgabe handle es sich weder um eine Steuer noch um eine Gebühr. Durch das Erfinden einer neuen Kategorie von Abgabe (Tertium datur!) wollen sie die oben beschriebenen Schutzmechanismen einfach umgehen können. Dies kann nicht rechtmässig sein: Wieso hätte der Verfassungsgeber die traditionellen Steuerkompetenzen des Bunds derart sorgfältig formulieren sollen, wenn der Bund gestützt auf weitere Kompetenzen x-beliebige Abgaben in unbestimmter Höhe erheben könnte? Bei näherer Betrachtung kann man nur zum Schluss kommen: Mit der RTVG-Vorlage hat das Parlament seine Abgabekompetenzen überschritten.

Ausblick

Verfassung und Gesetz hinken technischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen zuweilen erheblich hinterher. Vorliegend hat es jedoch der Gesetzgeber bewusst unterlassen, schon früh im Ansatz erkennbare Entwicklungen proaktiv zu diskutieren und einer zukunftstauglichen Regelung zuzuführen. Diese Unterlassung hat zur Folge, dass hinsichtlich der Medienstrukturen im Internet Fakten geschaffen werden, die nur sehr schwer rückgängig zu machen sind, ungeachtet der Diskussion um den allenfalls auch dort nötigen Service public und dessen Finanzierung. Die Haushaltsabgabe hat nun etwas überraschend die längst überfällige Diskussion um den Leistungsauftrag der SRG – den im Fernsehen, Radio und eben auch Internet erbrachten Service public – losgetreten. Es wäre wahrlich ein Jammer, wenn diese Diskussion nun schon wieder zur Ruhe käme.