Ziel-Kaleidoskop im Beschaffungsrecht

Am 26. September 2014 haben die eidgenössischen Räte ohne grosses Aufheben eine Revision des Beschaffungsrechts vorgenommen. Diese ermöglicht, bei der Erteilung von Aufträgen der öffentlichen Hand verstärkt Anbieter zu berücksichtigen, die sich in der Ausbildung von Lernenden engagieren. Auch verschiedene Kantone lassen die Lernenden als Zuschlagskriterium zu (siehe nun die vorgeschlagene neue interkantonale Vereinbarung, Art. 31 Abs. 2 IVoeB). "Eine gute Sache", wird man intuitiv denken. Wer kann schon etwas gegen die Förderung der Lehrlingsausbildung haben? Dennoch ist leider zu vermuten, dass die Aufladung des Beschaffungsrechts mit solchen wirtschafts- und sozialpolitischen Zielen vor allem unerwünschte Nebenwirkungen als echte positive Wirkungen zeigt.

“Das wirtschaftlich günstigste Angebot erhält den Zuschlag. Es wird ermittelt, indem verschiedene Kriterien berücksichtigt werden, insbesondere Termin, Qualität,
Preis, Wirtschaftlichkeit, Betriebskosten, Kundendienst, Zweckmässigkeit der Leistung, Ästhetik, Umweltverträglichkeit, technischer Wert, Ausbildung von Lernenden in der beruflichen Grundbildung. Dieses letzte Kriterium kann nur ausserhalb des Staatsvertragsbereichs berücksichtigt werden. ”

— Art. 21 Abs. 1 Boeb (geändert)

Klar vergleichbar ist bei verschiedenen Offerten lediglich der Preis. Schon die Bewertung der Qualität eines komplexen Produkts ist schwierig, aber immerhin beherrschbar. Einen Quantensprung im erforderlichen Know-How macht die Beschaffungsstelle beim Einbezug von Nachhaltigkeitskriterien; das Gemeinwesen kann hier natürlich Flagge zeigen - Vorbildfunktion wahrnehmen, z.B. wenn es seine Kantinen mit Kaffee aus fairem Handel bestückt oder seine Elektrizität aus erneuerbaren Energien bezieht. Schon hier zeigen sich jedoch Grenzen: Das Label "umweltfreundlich" kann auch für den Schutz der lokalen Anbieter missbraucht werden, wenn z.B. der lange Anfahrtsweg des Bauingenieurs zu einem Malus in der Bewertung führt.

Wer mit dem Beschaffungsrecht zusätzlich auch noch die Ausbildung von Lernenden stärken, Frauen- und Minderheitenförderung betreiben, Gesamtarbeitsverträge durchsetzen und verschiedenste Zertifizierungen und Labels verlangen will, der schafft jedoch für die Beschaffungsstelle ein Ziel-Kaleidoskop, das Missbräuchen Tür und Tor öffnet. Die Höher- und Minder-Bewertung des einen oder anderen Kriteriums erlaubt dann die präzise Steuerung des Zuschlagsentscheids an den präferierten Anbieter (den "Hoflieferanten"). Der Blick auf die vorrangige und ursprüngliche Funktion des Beschaffungsrechts, nämlich ein Zuschlag unter fairen Wettbewerbsbedingungen an das wirtschaftlich günstigste Angebot, geht verloren. Die verschiedenen Skandale und Skandälchen in jüngster Zeit haben deutlich gemacht, dass dieser Blick auf die zentralen Funktionen des Beschaffungsrechts nicht zu sehr verstellt werden sollte. Ein komplexes Beschaffungsrecht muss durch korrespondierende institutionelle Strukturen gestützt werden, die in der Verwaltung heute nur teilweise vorhanden sind.

St.Gallen, 17. Oktober 2014

Leseempfehlung: Für news zum Beschaffungsrecht die Webpage von Bundesverwaltungsrichter Marc Steiner hier.

Verjährungsrecht als Menschenrecht

Diese Herbstsession hat sich der Nationalrat über die Revision des Verjährungsrechts gebeugt und am 25. September 2014 schliesslich bestimmte Anpassungen beschlossen. Die Diskussion wird beeinflusst von einem Urteil des Menschenrechtsgerichtshof vom 11. März 2014; dieser hat bei einem Asbestopfer die Verjährungsfristen aufgrund der Spätschäden als zu kurz angesehen (Howald Moor und Andere v. Schweiz). Das Verjährungsrecht müsse die Geltendmachung solcher Spätschäden ermöglichen, ansonsten sei das Menschenrecht auf einen Zugang zu einem Gericht verletzt (Art. 6 EMRK). Das Gericht legt die Verfahrensgarantie damit ziemlich sportlich aus, ist doch aus deren Wortlaut kaum eine entsprechende Aussage abzuleiten.

Unter anderem soll nun die absolute Verjährungsfrist von 10 Jahren bei Körperverletzungen oder Tötungen von Menschen verlängert werden. Der Bundesrat wollte eine Frist von 30 Jahren, der Nationalrat hat nun eine Verlängerung auf 20 Jahre beschlossen. Beides wird dem Menschenrechtsgerichtshof nicht genügen, weil er eine flexible Verjährungsfrist bei Härtefällen fordert. Dies war auch einigen Parlamentariern bewusst, die als Minderheitsanträge Verjährungsfristen bis zu 50 Jahren in die Debatte einbrachten. Solch lange Fristen erscheinen lebensfremd; so ist z.B. der Nachweis des Kausalzusammenhangs zwischen schädigender Handlung und einem Krebsleiden nach 50 Jahren kaum noch zu erbringen.

Für einen in zivilrechtlichen Verjährungsfristen unbewanderten Verwaltungsrechtler wie mich ist diese Diskussion ein Nebenschauplatz. Angesichts der überragenden Bedeutung von Art. 6 EMRK für die schweizerische Rechtsentwicklung ist viel spannender, wie die Richter in Strasbourg - einschliesslich der Schweizer Richterin - in den Verjährungsfristen eine Verletzung dieser Norm erblicken können. In Art. 6 EMRK ist von der Verjährung nicht die Rede. Kommt hinzu, dass die Zuordnung der Verjährung zu dieser Verfahrensgarantie einige dogmatische Luftsprünge erfordert, da diese üblicherweise nicht dem Verfahrensrecht zugeordnet wird. Das Gericht setzt hier allerdings nicht nur ein neues Beispiel für seine expansive Auslegung der Menschenrechtskonvention. Es folgt auch einer allgemeinen Tendenz in der Staatsrechtslehre, mehr und mehr konkrete Vorgaben aus den doch sehr offen formulierten Verfassungs- und Konventionstexten zu lesen. Ein solches Vorgehen sprengt schnell den Rahmen zulässiger juristischer Auslegung. Wenn in jedem Rechtsproblem auch ein Verfassungsproblem erblickt wird, so könnte man darin auch - nach der schon vollzogenen "Machtergreifung des öffentlichen Rechts" - eine unzulässige "Machtergreifung der Verfassungsrechtler" erblicken.

“Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. [...]”

— Art. 6 Abs. 1 EMRK

St.Gallen, 10. Oktober 2014

0,05%

Vorgestern hat mich der Kundenberater meiner "Hausbank" angerufen. Es war unser erster Kontakt; vermutlich war ihm etwas langweilig, denn ich bin kein spannender Kunde. Mit Fug und Recht hat der Berater jedoch festgestellt, dass ich mein Geld ineffizient anlege. Es liege fast alles auf dem Privatkonto. Ob ich nicht ein Sparkonto eröffnen wolle, hat er dann gefragt, ich bekäme dort das Fünffache an Zinsen. Die Illusion solcher relativer Vergleiche platzte dann schnell, als er mir die absoluten Zahlen nannte: 0,01% auf dem Privatkonto, 0,05% auf dem Sparkonto.

Meinen Witz, dass es auf dem Sparkonto dann nur noch 20'000 Jahre gehe, bis sich das Geld verdopple, fanden wir beide wohl nicht so lustig. In Tat und Wahrheit dauert die Verdopplung auf dem Privatkonto 6.931,82 Jahre, auf dem Sparkonto nur 1.386,64 Jahre. Ein nicht wirklich attraktives Angebot, das wir aber für einmal nicht den bösen Banken, sondern der Nationalbank zu verdanken haben. Seit nun einigen Jahren hält diese die Zinssätze bei nahe 0% und importiert über den Mindestkurs die (mittlerweile stark) expansive Geldpolitik der Europäischen Zentralbank.

Die Verzinsung auf meinem Bankkonto wäre mir noch egal, wenn ich nicht wüsste, dass auch meine Altersvorsorge unter den Niedrigzinsen leidet. Die Zinssätze sind seit einiger Zeit nicht mehr Indikator für die hinter der Anlage stehenden Risiken; die Gläubiger werden nicht mehr angemessen entschädigt. Das billige Geld verleitet die Schuldner zu ineffizienten Investitionen. Aktien- und Immobilienpreise steigen, ohne dass wirkliche Werte generiert würden. Dass die expansive Geldpolitik - als Anomalie - noch nicht zu Inflation geführt hat, macht fast mehr Angst als dass es beruhigt.

Wie lange soll das noch gut gehen, liebe Nationalbank? Die Verfassung verpflichtet dich, "als unabhängige Zentralbank eine Geld- und Währungspolitik [zu führen], die dem Gesamtinteresse des Landes dient". Da du aber ein glaubwürdiges Exit-Szenario aus dem Mindestkurs nicht vorlegen kannst, ist deine Unabhängigkeit zunehmend in Frage gestellt. Ob deine Geldpolitik im Gesamtinteresse liegt, werden erst Historiker definitiv beurteilen können; Bedenken diesbezüglich sind jedoch mehr und mehr angebracht.

St.Gallen, 3. Oktober 2014