Freie Wirtschaftsordnung?

Letzten Freitag hat der Nationalrat das Postulat 12.4172 "Für eine freie Wirtschaftsordnung: Gegen Wettbewerbsverzerrung durch Staatsunternehmen" angenommen. Die Überweisung erfolgte gegen den Willen des Bundesrates, der die bestehenden verfassungsrechtlichen Schranken für eine unternehmerische Tätigkeit des Staates als ausreichend ansieht. Bundesrat Schneider-Ammann wies in der Debatte auch auf diverse Klagemöglichkeiten hin, vor allem auf den Rechtsschutz durch das Bundesgericht. Diese Antwort des Bundesrates übersieht, dass das Bundesgericht sehr tiefe Schranken für die unternehmerische Tätigkeit der öffentlichen Hand setzt und den Kantonen praktisch freie Hand lässt.

“Erstens steht im Fall von vermuteten Verletzungen grundsätzlich der Beschwerdeweg ans Bundesgericht offen, und dieses entscheidet, ob ein genügendes öffentliches Interesse für das staatliche Wirtschaften existiert und ob die Massnahme auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht. Zudem enthalten das Kartellgesetz - dieses gibt es noch -, das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb sowie das Binnenmarktgesetz Beschwerde- und Klagemöglichkeiten.”

— BR Schneider-Ammann

Im Leitentscheid Glarnersach (BGE 138 I 378 vom 3. Juli 2012) befasste sich das Bundesgericht mit der Expansion der Tätigkeit der Glarner Gebäudeversicherung in den privaten Versicherungsmarkt. Die "Glarnersach" bietet heute alle möglichen Versicherungen in Konkurrenz zu privaten Marktteilnehmern an. Der Entscheid, der diese weite Tätigkeit zuliess, ist auf Kritik gestossen (siehe hier meine Besprechung), fand aber auch Zustimmung und bildet heute den relevanten Prüf-Massstab.

Mit Blick auf einen wirksamen Rechtsschutz erscheint als problematisch, dass das Bundesgericht vom politischen Prozess zirkulär auf das öffentliche Interesse schliesst. Es führt das aus: "Hat das Gesetz eine staatliche Aufgabe festgelegt, so ist diese im demokratischen Prozess als öffentliches Interesse bestimmt worden. Es ist alsdann nicht Sache des Bundesgerichts, diese Entscheidung als unzulässig zu erklären." Das öffentliche Interesse am staatlichen Unternehmen leitet sich also danach nicht aus der Verfassung her, sondern wird durch den politischen Prozess erst festgelegt; dieser politische Prozess sollte in seinen Spielräumen eigentlich aber durch das öffentliche Interesse wirksam begrenzt werden. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts führt freilich dazu, dass praktisch jedes beliebige Interesse des Kantons als ein öffentliches Interesse definiert werden kann. Damit läuft aber auch der Rechtsschutz leer. Der klärende Handlungsbedarf im Bereich der unternehmerischen Tätigkeit des Staates ist, so scheint mir, mehr als offensichtlich ausgewiesen.

St.Gallen, 26. September 2014

Things as certain as Death and Taxes, can be more firmly believ’d

Nichts ist sicher ausser Steuern und der Tod. Diese schon 1726 von Daniel Defoe formulierte und 1789 von Benjamin Franklin wiederholte Grundregel kann man heute differenzieren. Im Präventionsstaat gilt:

• Ist eine Steuer einmal eingeführt, selbst wenn nur für vorübergehend, so bleibt sie.
• Ein festgesetzter Steuersatz wird niemals sinken, immer steigen.
• Eine zweckgebundene Steuer wird immer neue gute Zwecke finden.
• Steuern für alle anzuheben ist einfacher als Steuerausnahmen zu beseitigen.

Einige dieser Regeln bestätigten sich gestern in der Präventionspolitik. Bund und Kantone wollen, so ein Artikel von Davide Scruzzi in der NZZ, die Suizidprävention verbessern und dafür die schon bestehende Präventionsabgabe auf den Krankenkassenprämien von 2.40 auf 4 Franken anheben. Das Anliegen, so wird man sich einig sein, ist sicher ein gutes. Das Mittel, zentral gesteuerte Präventionsanstrengungen, ist wohl zweifelhaft. Die Finanzierung, so kann man sich sicher sein, ist verfassungswidrig.

Auf Bundesebene gibt es eine ganze Reihe von verschiedenen "Präventionsabgaben" (siehe dazu meinen mit Yannick Wettstein verfassten Artikel hier): Dazu zählen die auf der Nettoprämie der Motorfahrzeug-Haftpflichtversicherung erhobenen "Unfallverhütungsbeiträge", die Abgabe an die von Kantonen und Krankenversicherern errichtete Stiftung "Gesundheitsförderung Schweiz", oder etwa die auf Zigaretten
erhobene Abgabe an den Tabakpräventionsfonds. Bei all diesen Abgaben handelt es sich um Steuern, die keine Grundlage in der Bundesverfassung finden und die meist nur aufgrund ihrer geringen Höhe tolieriert werden. Gerade bei diesen Abgaben ist jedoch Vorsicht zu walten, wenn sie erhöht werden sollen. Verfassungsrechtliche Spielräume dafür gibt es nicht.

St.Gallen, 19. September 2014

Soziale Akzeptanz der Energiewende

Egal ob man der "Energiewende" befürwortend oder ablehnend gegenübersteht: Weitgehende Einigkeit besteht darin, dass die "soziale Akzeptanz" den Schlüssel für den Erfolg oder das Scheitern der vom Bundesrat vorgeschlagenen Energiestrategie 2050 bilden wird. Die in der vorberatenden Kommission (UREK-N) derzeit diskutierten Änderungen werden nicht gegen den Willen der betroffenen Bevölkerung, sondern nur mit derer Zustimmung durchsetzbar sein. Man denke an den Bau neuer Gross- und Kleinkraftwerke, die Änderung des Energiemix, strengere Energieeffizienzvorschriften, die Umverteilung von expliziten und implizit gewährten Subventionen und teurere Energiepreise. Der Kreis der durch die Energiestrategie 2050 erzeugten "Betroffenheiten" ist offensichtlich sowohl unüberschaubar als auch divers, was im politischen Prozess vielfach ein Rezept zum Scheitern darstellt ("unheilige Allianzen").

Anlässlich der ersten Tagung des Energieforschungszentrums CREST werden sich Wissenschaftler verschiedener Disziplinen mit den Bedingungen sozialer Akzeptanz befassen (Anmeldung hier). Der Akzeptanz-Begriff kann nur durch gemeinsame Betrachtung aus verschiedenen Perspektiven – Soziologie, Ökonomie, Management, Recht, Psychologie – Konturen erlangen. Die Rechtwissenschaft ist offensichtlich auch eine Wissenschaft der Lösung von sozialen Konflikten. Sie stellt über Wahlen, Abstimmungen und Verfahren Instrumente zur Verfügung, die soziale Konflikte lösen und soziale Akzeptanz herstellen können. Diese vielfach über Jahrhunderte gewachsenen Rechtsinstitute sollen durch die Energiestrategie 2050 – meist im Sinne der Verfahrensbeschleunigung – modifiziert werden; es wird sich erst zeigen, ob diese Modifikationen soziale Akzeptanz eher fördern oder ihr entgegenstehen (siehe hier schon mein Vortrag zur Glühbirne).

Obwohl die Beanspruchung rechtlicher Entscheidverfahren regelmässig viel Zeit in Anspruch nimmt, hat der offene Diskurs im Vorfeld einer Abstimmung und die Unabhängigkeit gerichtlicher Instanzen im konkreten Streit doch auch deutliche Vorteile. Während sich rechtliche Verfahren vordringlich damit befassen, wessen geäusserte Willen der legitimere ist, scheinen andere Sozialwissenschaften auch die Frage zuzulassen, wie ein geäussertes Anliegen modifiziert werden kann (bzw. im Falle des verpönten "social engineering": manipuliert werden kann). Ob eine solcherweise "hergestellte" Akzeptanz nachhaltigen Bestand hat, muss jedoch erst unter Beweis gestellt werden. Das Recht wird eine wichtige Rolle dabei spielen, das Bestehen oder Nichtbestehen der Akzeptanz zum Ausdruck zu bringen.

St.Gallen, 12. September 2014