Finma als Preisüberwacher?

"Auf Druck der Finma werden Zusatzversicherungen günstiger" titelte die NZZ am 7. November 2013. Ein Stossseufzer der Erleichterung ist dieser Überschrift fast schon akustisch zu entnehmen. Das SRF spricht gar von einer "Abzockerei" der Kunden, die nun verhindert wurde. In diesem Zusammenhang fällt es schwer, die allgemeine Euphorie im Zusammenhang mit diesem staatlichen Eingriff in die Preisbildung zu trüben.

Das Vorgehen der Finma ist gesetzeskonform. Das Versicherungsaufsichtsgesetz sieht eine Genehmigung der Prämien "in der Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung" vor (Art. 4 Abs. 2 Bst. r VAG). Die Prämienkontrolle steht jedoch in einem Spannungsfeld zu den Vorgaben der Verfassung (Art. 98 BV und Art. 94 BV). Diese verpflichtet den Bundesgesetzgeber, den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Bereich der Privatversicherung zu respektieren. Eine Lenkung wettbewerblicher Prozesse ist dem Gesetzgeber verboten.

Die Aufsichtstätigkeit der Finma ist daher in erster Linie darauf auszurichten, die Solvenz der Versicherungsunternehmen zu schützen. Mit anderen Worten soll der Versicherungsnehmer vor einem Konkurs des Versicherers bewahrt werden (Art. 1 VAG und Art. 5 FINMAG). Wenn die Finma nun eine Prämiensenkung anordnet, so macht sie an sich das Gegenteil: Sie schwächt das Haftungssubstrat des Versicherers. Staatlich angeordnete Prämiensenkungen sind daher heikel. Tiefere Prämien sollten an sich allein durch wettbewerbliche Prozesse erzwungen werden.

Mit der Wirtschaftsfreiheit ist die Anordnung einer Prämiensenkung nur zu vereinbaren, soweit sie der Vorbeugung von eigentlichen Missbräuchen (also einer Übervorteilung) dient. Die Finma hat nicht die Kompetenz zur Festlegung der "gerechten" Prämie (BGE 76 I 234 E. 3, 242; BGE 99 Ib 51 E. 4b, 58 f.; BGE 108 Ib 281 E. 2, 283). Auch waren die jüngeren Versuche einer staatlichen Prämiensteuerung – damals allerdings initiiert durch das BAG auf Anweisung des damaligen Bundesrates Couchepin – nicht gerade von Erfolg gekrönt (illustrativ hier BVGer C-6958/2008 = BVGE 2009/65). Eingriffe über das Instrument der Prämienkontrolle sind daher nicht als Tagesgeschäft zu betrachten, sondern auf ausserordentliche Vorkommnisse zu beschränken.

Optiker als gefährliche Betriebe? Beitrag zum Teilmonopol der SUVA

Anlässlich eines Vortrags zur "Wirtschaftsfreiheit im Sozialrecht" habe ich mich auch mit dem Teilmonopol der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) befasst. Dieses Teilmonopol beruht auf Art. 117 BV und ist in Art. 66 UVG festgelegt. Dort sind eine Reihe von Betrieben aufgelistet, die obligatorisch bei der SUVA versichert werden müssen. Private Versicherer sind daher von der Versicherung dieser Branchen ausgeschlossen.

Aufgefallen ist mir hier der Fall der P. GmbH, die ihr Personal bei der Schweizerischen Mobiliar Versicherungsgesellschaft gegen Berufs- und Nichtberufsunfälle versichert. Die P. GmbH betreibt ein Optikergeschäft. Ungeachtet der bestehenden Versicherungsbeziehung mit der Mobiliar unterstellte die SUVA den Optiker P unter ihre eigene Versicherung. Sie stützte sich dabei auf Art. 66 Abs. 1 Bst. e UVG, wonach alle "Betriebe, die Metall, Holz, Kork, Kunststoffe, Stein oder Glas maschinell bearbeiten sowie Giessereien" bei ihr selbst obligatorisch zu versichern seien. Die Mobiliar war dann draussen.

Wer die Liste von Art. 66 UVG durchgeht bekommt den Eindruck, dass der Gesetzgeber vor allem industrielle, einigermassen gefährliche Betriebe bei der SUVA versichern wollte. Dass die Gefährlichkeit beim Zusammenstellen dieser Liste eine Rolle gespielt hat, wird auch durch die Materialien unterstützt (Botschaft, S. 208). Ein Optikergeschäft bearbeitet nun zweifellos Glas, doch ist ein Optiker in keiner Weise ein industrieller Betrieb und wohl kaum besonders gefährlich. Es erscheint keineswegs offensichtlich, warum sich ein Optiker nur bei der SUVA versichern lassen können soll.

Öffentliche Unternehmen agieren expansiv; sie tendieren zur ständigen Ausweitung ihrer Tätigkeit. Unter diesem Aspekt ist die offene Abgrenzung des Teilmonopols unglücklich. Als äusserst problematisch erscheint sodann, dass die SUVA in erster Instanz selbst über die Abgrenzung des Teilmonopols entscheiden kann; sie ist in dieser Frage ja offensichtlich befangen (dazu übrigens auch die ältere Anfrage Adriano). Dass die SUVA gleichzeitig auch als Regulator im Bereich der Unfallverhütung tätig ist, verstärkt den negativen regulatorischen Nachgeschmack nur noch. Es wäre am Gesetzgeber, das Teilmonopol (soweit es noch gerechtfertigt ist) klarer zu umschreiben (Spezialitätsprinzip) und die Grundsätze einer guten Public Governance auch im Bereich der Unfallversicherung zu verankern und durchzusetzen.

"Basellandschaftliche Krankenversicherung"

Vor kurzem haben wir in der Vorlesung die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für staatliche Unternehmen behandelt. In diesem Zusammenhang hat mich ein Student darauf aufmerksam gemacht, dass ein staatliches Unternehmen auch dazu eingesetzt werden könnte, andere private Marktteilnehmer zu disziplinieren. Konkret hat er auf die Idee eines HSGlers hingewiesen, dass der Kanton Baselland eine kantonale Krankenkasse gründen könnte, die Gegendruck auf den Prämienanstieg ausüben würde (Die BaZ hat darüber berichtet).

Man kann sich heute darüber streiten, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für den Einstieg des Kantons in den Krankenversicherungsmarkt gegeben sind (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit nach Art. 5 BV). Das Bundesgericht hat kürzlich im Fall Glarnersach diese Voraussetzungen derart gelockert, dass der unternehmerischen Tätigkeit durch den Staat rechtlich kaum noch Grenzen gesetzt sind (siehe dazu zB meine Urteilsbesprechung). 

Die Idee, dass staatliche Unternehmen als "Vorbild" für andere private Unternehmen im Markt dienen können, ist nicht neu (es ist eine Art "Yardstick-Competition"). So habe ich für den Postmarkt schon die Meinung vertreten, dass ein staatliches Unternehmen im Markt als ERSATZ für eine Postmarktregulierung dienen könnte (siehe hier in Deutsch und Englisch). Für den Bereich der Krankenversicherung gibt es dagegen keinerlei Hinweis, dass eine kantonale Krankenkasse positive Effekte auf den Prämienanstieg haben könnte. Dies aus folgenden Gründen:

• Die Krankenversicherung ist bereits ein komplex reguliertes System. Eine kantonale Krankenkasse würde keine neuen unternehmerischen Spielräume für die privaten Krankenkassen schaffen, sondern zusätzliche Komplexität in dieses System bringen.
  
• Der Kanton hat schon vielfältige Spielräume zur Beeinflussung der Krankenkassenprämien. Der Kanton ist Eigentümer der meisten Spitäler und agiert gleichzeitig als Preisregulator (zB Art. 47 KVG).  Es ist prima vista nicht ersichtlich, wieso sich der Kanton als zusätzlicher Eigentümer einer Krankenkasse nun plötzlich anders verhalten würde.
  
• Setzt die kantonale Krankenkasse ihre Prämien nach politischen Gesichtspunkten fest, so verliert sie an Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit. Setzt sie ihre Prämien nach unternehmerischen Gesichtspunkten fest, so verhält sie sich gleich wie die Privaten und verliert ihre Rechtfertigung.
  
• Soll die kantonale Krankenkasse tatsächlich Prämiendruck ausüben, müsste sie über Marktmacht verfügen. Dies kann sie aber nur erreichen, wenn ihr der Kanton in unzulässiger Weise Wettbewerbsvorteile einräumt. So sind ein "Wissenstransfer aus der Gesundheitsdirektion" angedacht und eine zinsgünstige "Finanzierung vom Staat". Ersteres ist ein unauflösbarer Interessenkonflikt. Letzteres ist nichts anderes als eine Quersubventionierung von Risiken durch den kantonalen Steuerzahler.
  

Zusammenfassend: Es wäre angebracht, wenn sich die Gesetzgeber (im Bund und in den Kantonen) dazu hinreissen könnten, die bestehende Regulierung und die bestehenden Instrumente zum Tragen zu bringen statt weitere ungewisse Regulierungsexperimente und Einbrüche in die privatwirtschaftliche Ordnung zu erwägen. Ein regulatorischer Handlungsbedarf im Bereich der Krankenversicherung ist durchaus ausgewiesen.