Kantonalbank = Bank für den Kanton?

Der Zürcher Kantonsrat hat sich diese Woche intensiv mit seiner Kantonalbank befasst. Er entscheidet über die Aufstockung des Eigenkapitals der Bank, die Begrenzung und Abgeltung der Staatsgarantie, die Löhne des Bankrats und die Befugnis zur Beschaffung von privatem Kapital mittels Partizipationsscheinen. Die Debatte war grundsätzlicher Natur und wird voraussichtlich erst kommenden Montag abgeschlossen.

Die unterschiedlichen politischen Positionen, die teilweise erheblich von ökonomischen Empfehlungen abweichen (siehe z.B. die Beiträge von Urs Birchler im Blog batz.ch), werfen die Frage auf, ob der Kantonsrat ein geeignetes Organ ist, um über diese sehr technischen Fragen zu befinden. Gleichzeitig kann freilich einzig der Kantonsrat mit genügender Legitimation diese Fragen entscheiden. Es geht ja nicht nur um die strategische Ausrichtung der Kantonalbank, sondern auch darum, dass ihr Untergang den Steuerzahler empfindlich treffen würde. Bei dieser Ausgangslage stellt sich die Frage, wieso ein Kanton überhaupt auf die Idee kommen kann, eine eigene Bank zu betreiben, noch dazu eine systemrelevante Bank?

Art. 98 Abs. 1 Satz 2 Bundesverfassung anerkennt implizit die Befugnis der Kantone, Banken zu gründen und zu betreiben. Was eine Kantonalbank ist, definiert die Verfassung nicht. Begriffswesentlich ist heute die Beteiligung des Kantons an Kapital und Stimmrechten von mehr als einem Drittel (Art. 3a BankG). Die Staatsgarantie ist kein Merkmal mehr (so noch Art. 3 Abs. 4 BankG i.d.F. vom 8.11.1934, aufgehoben durch Gesetz vom 18.3.1994), sodass darauf verzichtet werden könnte. Allerdings würde die Pflicht zur Stützung der Bank wohl implizit weiter bestehen. Der rechtliche Haftungsausschluss hält bei vielen öffentlichen Unternehmen den politischen Realitäten nicht stand.

Die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand muss sodann durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Das öffentliche Interesse steht nicht in Art. 98 BV, sondern ist als Leistungsauftrag durch den jeweiligen Kanton zu definieren. Dieser Leistungsauftrag umfasst in der Regel die zinsgünstige Kreditgewährung an besonders verwundbare Akteure (z.B. § 2 ZKB-Gesetz: "Dabei berücksichtigt sie insbesondere die Anliegen der kleinen und mittleren Unternehmungen, der Arbeitnehmerinnen und der Arbeitnehmer, der Landwirtschaft und der öffentlichrechtlichen Körperschaften. Sie fördert das Wohneigentum und den preisgünstigen Wohnungsbau."). Der Leistungsauftrag impliziert eine ursprünglich volkswirtschaftliche und soziale Zielsetzung (einen "wohlfahrtsstaatlichen Zweck").

Auszug aus dem Zürcher Kantonalbankgesetz

Davon ist meist nur noch wenig zu spüren. Viele Kantonalbanken – auch die ZKB – haben sich heute zu gewöhnlichen Universalbanken entwickelt. Diese Entwicklung deutet auf eine zunehmend finanzielle Motivation zum Betrieb der Kantonalbanken hin (BGE 120 II 321 E. 2d, 326; BGer 2A.254/2000, E. 3a). Rein finanzielle Gründe reichen zur Rechtfertigung einer unternehmerischen Tätigkeit des Staates aber nicht aus. Finanzielle Gründe rechtfertigen auch nicht die Risiken für den Steuerzahler, die das Bankgeschäft immer mit sich bringen wird. Dies führt zwangsläufig zur Forderung nach einer Privatisierung der Kantonalbanken. Damit würde auch der sichtlich überforderte Kantonsrat von der Beantwortung schwieriger Fragen entlastet.

Pilotenstreiks in der Schweiz?

Heute geht der Streik der Piloten der Lufthansa zu Ende und lässt die Zuschauer und machtlosen Betroffenen mit der Frage zurück, wie eine kleine Minderheit mit derartiger Vehemenz grosse Privilegien verteidigen kann - Privilegien, die einen Swiss-Piloten als Angehörigen einer Billig-Airline aussehen lassen (siehe etwa den Kommentar von Werner Enz in der NZZ). Bei diesem wirkungsvollen Streik handelt es sich um keinen Einzelfall: die deutschen Minigewerkschaften – Lokführervereinigung GDL, Flugbegleiter Ufo und Fluglotsen GdF – vertreten Arbeitnehmer an neuralgischen Punkten des Unternehmens, was ihnen grosse Macht verleiht.

Das Prinzip der "Tarifeinheit", das nur einen Gesamtarbeitsvertrag pro Unternehmen zulässt und die Macht der Minigewerkschaften beschneidet, gilt weder in Deutschland noch in der Schweiz. Auch ist der Streik in der Schweiz wohl schon seit jeher, also auch schon vor seiner Anerkennung durch das Bundesgericht (BGE 125 III 277) und seiner expliziten Regelung in Art. 28 der Bundesverfassung, als zulässiges Arbeitskampfmittel anerkannt. Dennoch sind in der Schweiz disruptive Streiks selten: Die Blockade des Tramdepots Irchel durch den VPOD am 20. Mai 2011 ist zwar ähnlich, hatte aber nur geringe Auswirkungen. Auch in einer Gesamtbetrachtung gehen in der Schweiz nur wenige Arbeitstage als Streiktage verloren.

Wäre ein Streik, wie ihn die Pilotenvereinigung Cockpit in Deutschland durchführt, in der Schweiz also zulässig? Dies zu beantworten hängt vor allem davon ab, ob man einen solchen Streik noch als "verhältnismässig" ansehen würde. Ein Streik darf nicht weiter gehen als zur Zielerreichung erforderlich ("faire Kampfführung"). Daraus ergibt sich etwa die Pflicht zur Arbeitsleistung in lebenswichtigen Betrieben oder die Pflicht zur Durchführung notwendiger Unterhaltsarbeiten. Das Bundesgericht erachtet Streikposten als zulässig, wenn diese friedlich, bspw. durch Überzeugung, Arbeitnehmer von der Arbeitsaufnahme abhalten (sog. "peaceful picketing"). Gewaltanwendung, z.B. zur Verhinderung des Zutritts der arbeitswilligen Belegschaft oder der Kunden zum Betrieb, und Sachbeschädigung sind unverhältnismässig und daher unzulässig (BGE 132 III 122; BGE 134 IV 216). Unzulässig und strafbar sind Blockadeaktionen, die sich vor allem gegen unbeteiligte Dritte richten (BGE 134 IV 216 zur Blockade des Bareggtunnels; sodann die Blockade eines Tankstellenshops in Baden-Dättwil).

Die Berücksichtigung der Auswirkungen auf Dritte durch das Bundesgericht weist darauf hin, dass ein Streik, der eine grosse Zahl Personen in "Geiselhaft" nimmt - also ein Piloten-, Lokführer- oder Fluglotsenstreik mit erheblichen Auswirkungen, vor allem in der Ferienzeit - als unverhältnismässig angesehen werden könnte. Ein solcher Streik wäre also rechtswidrig und zöge die üblichen arbeitsrechtlichen Konsequenzen (bis hin zur Entlassung der Streikenden) nach sich.

Bildnachweis: von Wolf-Dieter [CC-BY-3.0], via Wikimedia Commons

Was sind zweckmässige Regulierungen?

Liebe Avenir Suisse

Ihr habt letzte Woche, am 19. März 2014, die (wohl rhetorische) Frage gestellt, was denn zweckmässige Regulierungen seien. Mit einem Kriterienkatalog wollt ihr "den Regulierungsdschungel der Schweiz durchleuchten und dabei die Spreu vom Weizen trennen, also eine Unterscheidung zwischen sinnvollen und unsinnigen Regulierungen treffen." Dabei bittet ihr den Leser um Hilfe bei der Suche nach Beispielen. Gerne möchte ich Euch helfen.

Vielleicht habt Ihr gesehen, dass die Rechtssammlung des Bundes seit einiger Zeit auf dem Internet verfügbar ist. Pickt Euch doch dort etwas heraus, z.B. die Lebensmittelregulierung mit ihren Myriaden von Detailvorgaben (z.B. bei der Anpreisung) oder die umfangreiche Heilmittelregulierung (z.B. ihre bürokratischen Vorgaben für klinische Versuche, die die Entwicklung neuer Medikamente hemmen, oder das Zulassungsverfahren, dass bei neuen Wirkstoffen über ein Jahr dauert und die Verfügbarkeit neuer Medikamente vermindert). Oder nehmt doch einfach das Plastiksäckleinverbot im Detailhandel, um mit etwas einfacherem zu beginnen: In der Schweiz, wo der Abfall in KVA vebrannt und nicht in Halden deponiert wird, ist dieses Verbot an Sinnlosigkeit kaum zu überbieten (dazu der Bundesrat etwas sachlicher schon hier und hier).

Natürlich war Euer Aufruf nicht ganz ernst gemeint. Ihr kennt selbstverständlich all diese Regulierungen, was Eure eindrucksvollen Studien zeigen. Gerne möchte ich daher meinen Senf zu Eurem Kriterienkatalog hinzugeben, der an ein britisches Lehrbuch (Baldwin/Cave/Lodge, Understanding Regulation, 2013) angelehnt ist.

Unklare Regulierungsziele

Ganz mit Euch einig gehe ich bei Eurer Aussage, dass die Ziele der Regulierung häufig unklar sind. Z.B. müssen Arzneimittel "qualitativ hoch stehend, sicher und wirksam sein". Wie sicher genau die Arzneimittel sein dürfen, welche Nebenwirkungen in Kauf genommen werden sollen, wissen wir nicht. Wir wissen nur, dass absolute Sicherheit nicht verlangt ist (Dazu mein älterer Beitrag hier). Ohne konkrete Zieldefinition kann aber auch nicht festgestellt werden, ob eine Regulierung effektiv und effizient ist. In vielen Fällen wird also Euer Assessment gemäss Kriterienkatalog schon bei dieser ersten Frage enden, was nicht besonders zielführend ist.

Fehlende Effektivität und Effizienz

Hinsichtlich Effektivität und Effizienz ist immerhin festzustellen, dass das SECO bei wichtigen Regulierungen vermehrt auch selbst eine Regulierungsabschätzung durchführt. Damit könnte an sich die Frage der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit etwas geklärt werden. Diese Untersuchungen sind jedoch zeit- und kostenintensiv; meist fehlen Daten. Statt alle Regulierungen im Detail zu modellieren und durchzurechnen, wäre es vielfach hilfreicher, eine ökonomische Einschätzung anhand des etablierten Wissenstandes dieser Disziplin zu haben (ein ökonomischer Kompass sozusagen).

Auch wäre vermehrt daran zu arbeiten, dass Regulierungen in ihren Folgen von einer unabhängigen Stelle eingeschätzt werden (nach dem Vorbild eines Rechnungshofes). Wer nämlich die Regulierungsfolgenabschätzung der betroffenen Amtsstelle überlässt, wird schnell feststellen, dass diese nicht in allen Punkten koscher sein wird: Wer z.B. bei der Bankenregulierung als Nutzen die Verhinderung einer neuen Finanzkrise und einer Kernschmelze des gesamten Wirtschaftssystems anführt, gebraucht ein "Totschlagargument", unter dem sich nahezu jede regulatorische Massnahme rechtfertigen lässt.

Unzulässige Risikotransfers

Unter dem Titel "Risikoneutralität" wollt ihr verhindern, dass Risiken in unzulässiger Weise von den Unternehmen zum Regulator verschoben werden. Meiner Ansicht nach ist mittlerweile aber gerade das Umgekehrte die Regel! Wer heute z.B. eine neue Elektrizitätsleitung baut oder einen Smart Meter installiert, wird zunächst die ElCom um Erlaubnis fragen, weil diese mit der Netznutzungsentgeltregulierung darüber entscheidet, ob diese Kosten amortisiert werden dürfen. Die Investitionsentscheide im Strommarkt fällt heute der Regulator!

Auch in vielen anderen Fällen werden heute operative Entscheide von Regulatoren gefällt, während die sich daraus ergebenden Risiken den Unternehmen angelastet werden. Diese Regulatoren sind jedoch nur mit der Aufsicht, und nicht mit dem Management der regulierten Unternehmen beauftragt. Sie verfallen in eine unzulässige Feinsteuerung (hier mein früherer Blogbeitrag dazu).

Regulatorisches "Race to the Top"

Zuguterletzt fordert Ihr Spielraum für regulatorischen Wettbewerb, "insbesondere … Wettbewerb unter Regulatoren von verschiedenen Ländern." Offenbar seid ihr auch einem regulatorischen Wettbewerb innerhalb der Schweiz nicht abgeneigt. Jedoch bin ich mir nicht sicher, ob dies erwünscht sein kann: Denn noch schlimmer, als wenn keine Behörde sich für ein Problem zuständig fühlt, ist es, wenn sich gleich mehrere Behörden eines Problems annehmen. Meiner Erfahrung fördert ein solch positiver Zuständigkeitskonflikt das regulatorische "race to the top", das Ihr ja gerade verhindern wollt.

Im internationalen Bereich muss ich Euch jedoch zustimmen. Über die letzten Jahren haben sich in verschiedensten Märkten internationale Regulierungsbehördennetzwerke herausgebildet, die – meist ohne explizites Mandat des Gesetzgebers – Regulierungsstandards harmonisieren. Dieser "Zwang der globalen Standards", wie es Hansueli Schöchli in der NZZ schon thematisiert hat, ist der Effektivität und Effizienz der heutigen Regulierung nicht unbedingt zuträglich. Die Behördennetzwerke bedürfen wohl des verstärkten Augenmerks des formellen Gesetzgebers: Es sind nämlich auch schweizerische Behörden, die als unsere Vertreter in diesen Behördennetzwerken sitzen und dort quasi "Umsetzungsaufträge" zu Handen des Gesetzgebers formulieren. Damit wird die tradierte Verwaltungshierarchie jedoch umgedreht, unter Verlust der demokratischen Legitimation der so erarbeiteten globalen Standards.

In diesem Sinne, liebe Avenir Suisse, freue ich mich auf die Resultate Eurer Untersuchungen. Lasst Euch auf Eurem Weg nicht entmutigen!

Peter Hettich

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Kriterien-Katalog der Avenir Suisse zur Beurteilung von Regulierungen:

• Zielorientierung: Inwieweit wird mit einer (bestehenden oder vorgeschlagenen) Regulierung das angestrebte Ziel erreicht?
• Effektivität: Besteht ein klarer Zusammenhang zwischen der Regulierung und dem angestrebten Ziel?
• Effizienz: Sind die Regulierungen klar verständlich, transparent, überprüfbar und kostengünstig?
• Risikoneutralität: Wird durch die Regulierung auch keine Risiko vom Unternehmen zum Regulator verschoben?
• Selbstregulierung: Schafft die Regulierung  Anreize zur Selbstregulierung?
• Wettbewerbsneutralität: Besteht mit der Regulierung noch genügend Spielraum für regulatorischen Wettbewerb?

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Robert Baldwin/Martin Cave/Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice (2013) - Ein Standardwerk als Grundlage für den Kriterienkatalog der Avenir Suisse.