Kantonalbank = Bank für den Kanton?

Der Zürcher Kantonsrat hat sich diese Woche intensiv mit seiner Kantonalbank befasst. Er entscheidet über die Aufstockung des Eigenkapitals der Bank, die Begrenzung und Abgeltung der Staatsgarantie, die Löhne des Bankrats und die Befugnis zur Beschaffung von privatem Kapital mittels Partizipationsscheinen. Die Debatte war grundsätzlicher Natur und wird voraussichtlich erst kommenden Montag abgeschlossen.

Die unterschiedlichen politischen Positionen, die teilweise erheblich von ökonomischen Empfehlungen abweichen (siehe z.B. die Beiträge von Urs Birchler im Blog batz.ch), werfen die Frage auf, ob der Kantonsrat ein geeignetes Organ ist, um über diese sehr technischen Fragen zu befinden. Gleichzeitig kann freilich einzig der Kantonsrat mit genügender Legitimation diese Fragen entscheiden. Es geht ja nicht nur um die strategische Ausrichtung der Kantonalbank, sondern auch darum, dass ihr Untergang den Steuerzahler empfindlich treffen würde. Bei dieser Ausgangslage stellt sich die Frage, wieso ein Kanton überhaupt auf die Idee kommen kann, eine eigene Bank zu betreiben, noch dazu eine systemrelevante Bank?

Art. 98 Abs. 1 Satz 2 Bundesverfassung anerkennt implizit die Befugnis der Kantone, Banken zu gründen und zu betreiben. Was eine Kantonalbank ist, definiert die Verfassung nicht. Begriffswesentlich ist heute die Beteiligung des Kantons an Kapital und Stimmrechten von mehr als einem Drittel (Art. 3a BankG). Die Staatsgarantie ist kein Merkmal mehr (so noch Art. 3 Abs. 4 BankG i.d.F. vom 8.11.1934, aufgehoben durch Gesetz vom 18.3.1994), sodass darauf verzichtet werden könnte. Allerdings würde die Pflicht zur Stützung der Bank wohl implizit weiter bestehen. Der rechtliche Haftungsausschluss hält bei vielen öffentlichen Unternehmen den politischen Realitäten nicht stand.

Die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand muss sodann durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Das öffentliche Interesse steht nicht in Art. 98 BV, sondern ist als Leistungsauftrag durch den jeweiligen Kanton zu definieren. Dieser Leistungsauftrag umfasst in der Regel die zinsgünstige Kreditgewährung an besonders verwundbare Akteure (z.B. § 2 ZKB-Gesetz: "Dabei berücksichtigt sie insbesondere die Anliegen der kleinen und mittleren Unternehmungen, der Arbeitnehmerinnen und der Arbeitnehmer, der Landwirtschaft und der öffentlichrechtlichen Körperschaften. Sie fördert das Wohneigentum und den preisgünstigen Wohnungsbau."). Der Leistungsauftrag impliziert eine ursprünglich volkswirtschaftliche und soziale Zielsetzung (einen "wohlfahrtsstaatlichen Zweck").

Auszug aus dem Zürcher Kantonalbankgesetz

Davon ist meist nur noch wenig zu spüren. Viele Kantonalbanken – auch die ZKB – haben sich heute zu gewöhnlichen Universalbanken entwickelt. Diese Entwicklung deutet auf eine zunehmend finanzielle Motivation zum Betrieb der Kantonalbanken hin (BGE 120 II 321 E. 2d, 326; BGer 2A.254/2000, E. 3a). Rein finanzielle Gründe reichen zur Rechtfertigung einer unternehmerischen Tätigkeit des Staates aber nicht aus. Finanzielle Gründe rechtfertigen auch nicht die Risiken für den Steuerzahler, die das Bankgeschäft immer mit sich bringen wird. Dies führt zwangsläufig zur Forderung nach einer Privatisierung der Kantonalbanken. Damit würde auch der sichtlich überforderte Kantonsrat von der Beantwortung schwieriger Fragen entlastet.

Pilotenstreiks in der Schweiz?

Heute geht der Streik der Piloten der Lufthansa zu Ende und lässt die Zuschauer und machtlosen Betroffenen mit der Frage zurück, wie eine kleine Minderheit mit derartiger Vehemenz grosse Privilegien verteidigen kann - Privilegien, die einen Swiss-Piloten als Angehörigen einer Billig-Airline aussehen lassen (siehe etwa den Kommentar von Werner Enz in der NZZ). Bei diesem wirkungsvollen Streik handelt es sich um keinen Einzelfall: die deutschen Minigewerkschaften – Lokführervereinigung GDL, Flugbegleiter Ufo und Fluglotsen GdF – vertreten Arbeitnehmer an neuralgischen Punkten des Unternehmens, was ihnen grosse Macht verleiht.

Das Prinzip der "Tarifeinheit", das nur einen Gesamtarbeitsvertrag pro Unternehmen zulässt und die Macht der Minigewerkschaften beschneidet, gilt weder in Deutschland noch in der Schweiz. Auch ist der Streik in der Schweiz wohl schon seit jeher, also auch schon vor seiner Anerkennung durch das Bundesgericht (BGE 125 III 277) und seiner expliziten Regelung in Art. 28 der Bundesverfassung, als zulässiges Arbeitskampfmittel anerkannt. Dennoch sind in der Schweiz disruptive Streiks selten: Die Blockade des Tramdepots Irchel durch den VPOD am 20. Mai 2011 ist zwar ähnlich, hatte aber nur geringe Auswirkungen. Auch in einer Gesamtbetrachtung gehen in der Schweiz nur wenige Arbeitstage als Streiktage verloren.

Wäre ein Streik, wie ihn die Pilotenvereinigung Cockpit in Deutschland durchführt, in der Schweiz also zulässig? Dies zu beantworten hängt vor allem davon ab, ob man einen solchen Streik noch als "verhältnismässig" ansehen würde. Ein Streik darf nicht weiter gehen als zur Zielerreichung erforderlich ("faire Kampfführung"). Daraus ergibt sich etwa die Pflicht zur Arbeitsleistung in lebenswichtigen Betrieben oder die Pflicht zur Durchführung notwendiger Unterhaltsarbeiten. Das Bundesgericht erachtet Streikposten als zulässig, wenn diese friedlich, bspw. durch Überzeugung, Arbeitnehmer von der Arbeitsaufnahme abhalten (sog. "peaceful picketing"). Gewaltanwendung, z.B. zur Verhinderung des Zutritts der arbeitswilligen Belegschaft oder der Kunden zum Betrieb, und Sachbeschädigung sind unverhältnismässig und daher unzulässig (BGE 132 III 122; BGE 134 IV 216). Unzulässig und strafbar sind Blockadeaktionen, die sich vor allem gegen unbeteiligte Dritte richten (BGE 134 IV 216 zur Blockade des Bareggtunnels; sodann die Blockade eines Tankstellenshops in Baden-Dättwil).

Die Berücksichtigung der Auswirkungen auf Dritte durch das Bundesgericht weist darauf hin, dass ein Streik, der eine grosse Zahl Personen in "Geiselhaft" nimmt - also ein Piloten-, Lokführer- oder Fluglotsenstreik mit erheblichen Auswirkungen, vor allem in der Ferienzeit - als unverhältnismässig angesehen werden könnte. Ein solcher Streik wäre also rechtswidrig und zöge die üblichen arbeitsrechtlichen Konsequenzen (bis hin zur Entlassung der Streikenden) nach sich.

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